Benedicta Marzinotto: Repensemos el marco fiscal de la UE

Proposed reforms of the European Union’s Stability and Growth Pact presuppose the desirability of fiscal discipline in a monetary union, but the arguments for this are weaker than they once were. Policymakers should instead focus on turning the EU’s new Recovery and Resilience Facility into a proper counter-cyclical policy tool.

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Benedicta Marzinotto

MILÁN – Poco después del inicio de la pandemia de la COVID-19 en la primavera de 2020, la Unión Europea activó la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, suspendiendo así los límites impuestos por la Unión a los déficits fiscales y la deuda gubernamental de sus estados miembros. La cláusula prevé el regreso casi automático a las normas del PEC una vez que se haya superado la crisis, pero los responsables de las políticas de la UE debieran cambiar el rumbo.
Las ventajas económicas del PEC —que limita los déficits presupuestarios de los países al 3 % del PBI y la deuda pública, al 60 %— están siendo objeto de un escrutinio cada vez mayor durante la pandemia. Surgieron dos bandos: uno propone reformar y simplificar las normas fiscales; el segundo está a favor de pasar de reglas a normas cualitativas en las que cada estado miembro se basaría para gestionar sus propios asuntos fiscales, teniendo en cuenta la sostenibilidad de la deuda.
Las normas fiscales de la UE ya se refieren en parte a la sostenibilidad de la deuda, principalmente de acuerdo con el llamado componente preventivo del PEC. Los países de la zona del euro son evaluados de acuerdo con su capacidad para alcanzar un equilibrio estructural, que se calcula restando el componente cíclico del nivel estabilizador de la deuda del déficit nominal.
Pero las normas fiscales de la UE según el componente preventivo del PEC —que se ocupa de las medidas para corregir los déficits y deudas excesivos— tienen una relación menos evidente con la sostenibilidad de la deuda. La teoría no explica por qué una proporción de deuda a PBI del 60 % es más sostenible que otra del 100 % y por qué hay que aplicar el mismo límite a todos los países.
La respuesta no reside en eliminar completamente el componente correctivo, el problema es que el componente correctivo del PEC, relativamente sensato, se basa en indicadores artificiales y difíciles de medir, como la brecha de producción y la sensibilidad presupuestaria al ciclo económico, que se suponen constantes en el tiempo. Este problema de medición probablemente subsista incluso con normas fiscales más sencillas para la UE.
Uno de los méritos importantes del enfoque basado en normas es que solucionaría en parte los problemas de medición. Los países simplemente tendrían que mantener una deuda lo más sostenible posible teniendo en cuenta la evolución del saldo presupuestario primario, el costo de la deuda, la tasa de crecimiento nominal, y los efectos de las políticas actuales y futuras.
Pero este enfoque tiene un posible defecto relacionado con el monitoreo y sus consecuencias para las políticas. Según la propuesta más citada, los déficits fiscales deben ser considerados excesivos «cuando exista una elevada probabilidad de que la deuda no sea sostenible, teniendo en cuenta las políticas actuales y previstas»; pero mantener el foco en el déficit presupuestario anual priva a los países de la zona del euro de la posibilidad de optimizar el consumo a lo largo del tiempo, lo que puede requerir «déficits desestabilizadores de la deuda» en un año dado.
Por otra parte, ¿qué ocurre cuando se determina que un país tiene un nivel de deuda insostenible? Una corrección de políticas impuesta por la UE probablemente genere una enérgica reacción política, la alternativa es la reestructuración de la deuda que debe, por sí sola, desalentar el endeudamiento insostenible, independientemente del tipo de normas o reglas vigentes.
Ambos bandos en el debate del PEC suponen que la disciplina fiscal es deseable en una unión monetaria, ¿pero tiene sentido seguir controlando y sancionando los «déficits excesivos», independientemente de cómo se los defina? ¿No serían también indeseables los superávits excesivos?
Hay dos motivos fundamentales por los que se incluyó al PEC en la unión monetaria europea. En primer lugar, los responsables de las políticas asociaron el derroche fiscal con una elevada inflación persistente, pero el vínculo entre la gestión de la demanda agregada y la inflación parece haberse roto. La inflación en la zona del euro se mantiene por debajo de la meta del 2 % fijada por el Banco Central Europeo (BCE) al menos desde 2013, a pesar de un sólido apoyo monetario y la evidencia de una postura fiscal procíclica en los períodos de auge.
El segundo motivo está relacionado con el riesgo moral: ante la ausencia de normas fiscales para la UE, algunos estados miembros podrían sentir la tentación de endeudarse excesivamente, lo que implicaría mayores tasas de interés de mercado (incluso para los países más prudentes en términos fiscales) y riesgos de convertibilidad si el gasto deficitario implica una mayor probabilidad de incumplimiento de los pagos, pero el actual contexto macroeconómico e institucional hace que este argumento resulte menos convincente.
La postura política monetaria extremadamente acomodaticia del BCE está amortiguando las externalidades negativas del elevado gasto deficitario a través de la tasa de interés. El impacto de la COVID-19 obligó a los gobiernos a gastar mucho más en medidas de apoyo al ingreso, pero es probable que todos los países pongan sus asuntos fiscales en orden después de la pandemia, probablemente antes de que el BCE comience a normalizar gradualmente sus políticas.
Para algunos, de hecho, el desafío en la zona del euro será fomentar el gasto deficitario. Ningún estado miembro querrá poner en riesgo sus finanzas públicas si otros países menos pródigos compartirían el beneficio de una suba de las exportaciones mientras los gobiernos con políticas más acomodaticias tendrían que cargar con los costos de una mayor deuda pública, probablemente justo cuando el BCE comience a elevar las tasas de interés.
Por otra parte, las deudas insostenibles en un país ya no son una amenaza existencial para el euro, como ocurrió después de la crisis financiera mundial de 2008. Una simple cesación de pagos unilateral es improbable. La UE inició, en los hechos, un procedimiento formal de reestructuración para los países con deudas consideradas insostenibles por la Comisión Europea junto con el Mecanismo Europeo de Estabilidad. La evidencia muestra que las reestructuraciones preventivas son mucho menos costosas que los incumplimientos unilaterales. Como tales, no plantean riesgos de convertibilidad y probablemente produzcan externalidades modestas. La carga recaerá principalmente sobre los países con reestructuraciones en términos de costos de reputación.
Una mejor solución sería canalizar subsidios a través del nuevo Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) de la UE. Esto fomentaría el gasto en toda la UE sin perjudicar la finanzas públicas individuales de los países, reduciendo así el riesgo de una espiral de superávits fiscales inmediatamente después de la pandemia, pero el método de asignación de los subsidios del MRR es mejorable, en la actualidad, cerca del 70 % de los fondos disponibles se asigna de acuerdo con un objetivo redistributivo: los miembros más pobres de la UE reciben más, en términos relativos, que los ricos.
La zona del euro en su conjunto probablemente no necesite una disciplina fiscal verticalista al estilo del PEC. Los responsables de las políticas debieran concentrarse, por el contrario, en convertir al MRR en una herramienta de política anticíclica que fomente el gasto, especialmente cuando los países carecen de margen de maniobra por motivos que no controlan. Para lograrlo, debieran asignar una mayor participación en los fondos disponibles de acuerdo con circunstancias cíclicas específicas para cada país, incluso si eso implica cambiar el cronograma de desembolsos de los fondos preasignados de la UE.
Traducción al español por Ant-Translation

Copyright: Project Syndicate, 2019.
www.project-syndicate.org

 


Benedicta Marzinotto

Benedicta Marzinotto, Lecturer in Economic Policy at the University of Udine, is Visiting Professor of EU Macroeconomic Policies and Governance at the College of Europe.

 

 

 

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