Eduardo Carrillo: El Gobierno, el BID y la crisis

Una buena parte de la crisis nacional se origina en el gigantismo estatal y la ingobernabilidad resultante. En efecto, ese monstruo es, simplemente, inmanejable

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Eduardo Carrillo Vargas, (Ph.D. Administración).

La pandemia del covid-19 no es en esencia la crisis nacional, aunque es parte importante de ella y una de las principales causas. La crisis es la confinación que aleja a la población del mercado; el secuestro de la fuerza laboral por el confinamiento; la reducción de la capacidad de consumo de la población confinada; la reducción sustancial de la actividad comercial que alimenta la oferta de bienes y servicios; el desempleo resultante y la pobreza que le sigue. En pocos términos: la paralización de la economía y el inicio de una recesión que se reconoce como la peor desde la segunda guerra mundial.

El problema de la pandemia se ha enfrentado en forma exitosa por las autoridades sanitarias, gracias a la intervención del Ministerio de Salud y la CCSS. Pero el Gobierno se ha equivocado al centrar su funcionamiento casi exclusivamente en ese éxito, montando un show mediático, con charlas diarias y la presencia frecuente de dos importantes jerarcas y ocasional del propio presidente de la república. Más allá de cualquier interés político electoral, en torno al cual hay una amplia especulación, el Gobierno incurre en el grave error de no plantear una estrategia para responder a una recesión ya en marcha y al agotamiento de los recursos para enfrentarla.

Ahora tanto el Gobierno como la opinión pública entienden que la solución pasa por un acuerdo con el BID y un programa de financiamiento robusto que nos permita, tal vez en 3 o 4 años, superar la recesión en la que se hunde el país cada vez más.

La crisis que enfrenta el país no nace con la pandemia. La veníamos sufriendo con anterioridad y el presidente nos vendió la idea de una reforma fiscal para evitar que cayéramos al precipicio. La población y los partidos políticos representados en el congreso le compraron la idea, pero el presidente no cumplió. En el 2019 incrementó el presupuesto del Gobierno Central en un 17% y la planilla pública, según estimaciones del INEC, creció en 37 mil nuevos funcionarios, cuando varios jerarcas han reconocido excesos de personal que podrían llegar al 50%.

Todo lo anterior parece coherente con las políticas de la Administración Alvarado Quesada (AAQ) y coherente con el estilo de gestión y con un patrón ideológico y administrativo del PAC. Segundo, es evidente la existencia de desacuerdos internos del Gobierno, incluso con del propio Ministro de la Presidencia. Tercero, el liderazgo el presidente ha sido sustituido por la Ministra de Planificación que carece de la competencias y fortaleza requerida. Cuarto, el presidente no parece consciente de la magnitud de la crisis (más allá del componente sanitario) y carece de un equipo integrado por sus principales colaboradores y tal vez algunos expertos que le puedan apoyar en iniciativas que guarden coherencia con la difícil situación que enfrenta el país.

No solo eso. Ahora mismo el presidente debería contar con equipo competente para preparar las estrategias de utilización de los sustanciales fondos que aportaría el BID. Es sabido que el BID es bastante estricto y que verifica cada trimestre el cumplimiento de los compromisos adquiridos (¿cuáles?) para hacer sus desembolsos. Una preparación inadecuada no solo puede generar desperdicio de recursos valiosos, sino también la pérdida de oportunidad de avanzar con los urgentes cambios que requiere el país. Nuestro país, abrumado por el judicialismo, es posible que requiera nuevas leyes para sustentar algunas de las reformas obligadas.

Una buena parte de la crisis nacional se origina en el gigantismo estatal y la ingobernabilidad resultante. En efecto, ese monstruo es, simplemente, inmanejable. Su costo en el 2019 fue de más de ¢28 billones, equivalentes al 75% del PIB y, es posible, que el del 2020 será superior a ¢29 billones, con un PIB en retroceso. Cuenta con un ejército improductivo de 300 mil funcionarios y unas 330 entidades públicas de las cuáles más de 80 funcionan en algún régimen de autonomía, empleado para crear privilegios y resistir el control jurídico que debe ejercer el Poder Ejecutivo.

Para actuar con eficacia y aprovechar las oportunidades que ofrece un convenio con el BID, sugerimos que hay problemas que el Gobierno debe resolver con prontitud. Nos referimos, primero, a la cuestionada autoridad del Gobierno por las entidades en autonomía, que concentran el dos tercios del presupuesto estatal. Empecemos por destacar que la Constitución en su artículo 188 la define la autonomía como administrativa y señala que en materia de gobierno están sujetas a la ley. Por otra parte, jurídicamente Costa Rica es un Estado Unitario. Es decir, la autonomía no significa independencia como algunas instituciones pretenden. Hay además un principio que no se cuestiona, la RECTORÍA, de donde se colige que las políticas públicas son, en primer término, responsabilidad compartida por el Presidente y los ministros en los distintos ramos de la administración pública. No hay duda de que las instituciones deben alinearse a la política que determine el presidente y sus ministros. Sugerimos que es necesario algún tipo de acuerdo y clarificación, política y civil, sobre la autoridad incuestionable del presidente.

Segundo, la ingobernabilidad surge también porque falta direccionalidad por parte del poder ejecutivo. De hecho, es una debilidad que afecta los inadecuados estilos de gestión pública que se practica en nuestro país. Nos referimos a la carencia de Políticas de Estado (PE) bien diseñadas y que aporte al buen gobierno. Esas PE deberían contener al menos 4 elementos estratégicos: 1) Metas/estrategias; 2) las acciones que dichas metas demandan para su cumplimiento; 3) los resultados esperados como un elemento esencial; y, 4) un mecanismo de rendición de cuentas o control. Estos cuatro elementos son comunes a los principales niveles institucionales y de gerencia de cada sector. A esto llamamos PE inteligentes que sean un instrumento de ordenamiento del complicado enjambre orgánico estatal. De contar con él, muchos de sus incoherencias podrían ir cediendo gradualmente. Además, se incorpora el concepto de resultados esperados como un fundamento de la rendición de cuentas. La ausencia de PE estimula la dispersión de recursos y la desvinculación de las entidades públicas de las grandes metas de desarrollo. Sin PE en sectores críticos, difícilmente el Estado podrá administrar los recursos del BID y lograr sus propósitos.

Hay un problema: la carencia de PE es porque los políticos en posiciones de alta jerarquía no tienen las competencias para su diseño y aplicación. Por eso sugerimos que cada jerarca (presidente, ministros y presidentes ejecutivos) deberían tener un equipo técnico que desarrolle la capacidad para diseñar y aplicar PE con los componentes ya señalados. Nuestros grandes centros educativos (INCAE, Tecnológico y UCR) podrían ayudar, preferiblemente sin costo alguno, a esos equipos para que desarrollen esas competencias y tal vez para apoyar su diseño en sectores de alta prioridad. Los equipos técnicos realizan una función apolítica, deberían tener permanencia en función de competencia y ser seleccionados por algún mecanismo independiente. Sugiero que este ajuste es esencial para administrar adecuadamente los recursos BID, producirían mayor eficiencia pública y recuperarían la confianza popular en el “buen gobierno”.


ANEXO
Siendo la autoridad del Gobierno un aspecto esencial de cualquier reforma y de la administración del acuerdo con BID, agregamos unas citas jurídicas que reafirman esa autoridad. Provienen de la Procuraduría General de la República y de la Sala IV.
Dictamen 078-1999 de la Procuraduría General de la República:
    • Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial – municipios- o institucional.
    • El artículo 140, incisos 6) y 8) de la Carta Magna, establece como atribución del Poder Ejecutivo… vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativos. De lo anterior se deriva una competencia constitucional que le permite a dicho Poder tomar las acciones necesarias… para buscar que la Administración cumpla… con la satisfacción de los fines públicos que justifican su existencia.
    • Dicha competencia no se limita constitucionalmente a los órganos del Poder Ejecutivo, sino que abarca todo el sector estatal, máxime si se relaciona lo anteriormente señalado con los principios contenidos en los artículos 1 y 9 constitucionales, de los que se desprende el principio de unidad estatal.
    • Así, puede decirse que la potestad de dirección, que lleva necesariamente también la de coordinación, es la facultad de orientar y guiar la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y descentralizada, para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos, aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e integridad del Estado.
    • Interesa especialmente, para efectos de este estudio, la relación de dirección y coordinación del Poder Ejecutivo frente a los entes autónomos. Debe recodarse que las funciones que cumplen las instituciones autónomas son propias del Poder Ejecutivo, pero que se consideró, por disposición expresa de la propia Constitución, que era conveniente descentralizarlas.
    • Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central… al reservar a esas entidades (autónomas) la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central. Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central.
    • En este contexto, puede decirse que la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente, la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando -y, por ende, estableciendo a su vez- medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad.
Sala Constitucional:
    • El voto 3089-98 que establece que los entes públicos “…deben someterse a los criterios de “planificación nacional” y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo -Gobierno (art. 140.8 CP) … El Poder Ejecutivo -Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social”. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos”
    • En materia salarial, la sentencia del 16-6-84 afirma que «Las metas (típica «materia de gobierno») que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social”.

 

 

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