Eduardo Carrillo: El Proyecto de reforma al Empleo Público debe ser una prioridad nacional

Las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo

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Eduardo Carrillo Vargas, (Ph.D. Administración).

El proyecto de reforma al Empleo Público ha sido aprobado por el congreso y sometido a consulta de la Sala Constitucional, que es juez y parte. Las posiciones de algunos magistrados son claras y contundentes: ellos son una clase especial de funcionarios públicos (no cabe aquí el término “servidor”) de características especiales. Son intocables, porque someterse al régimen común de la administración pública no va con su condición especial, distinta del resto de quienes integran dicho régimen. Sin privilegios especiales, el país, el Estado y la democracia están en peligro. Esto es lo que reflejan algunas de las declaraciones de los magistrados.

Lo anterior a pesar de que el artículo 188 de la Constitución, por ley 4123 de 31 de mayo 1968 fue reformado para delimitar con mayor claridad la autonomía. “Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, no la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República”.

Destaco de la misma cita lo siguiente: “Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administra Central… Como parte de esos órganos políticos, fue establecido la autoridad presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central (1994. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No. 3309-94. San José, a las 15 horas del día 45 de julio de 1994)”. Fuente: actas, Tomo II, pag. 672. Énfasis agregado.

Aunque no tengo capacidad para escudriñar los oscuros rincones de la ley, lo anterior parece darle sustento legal al proyecto de empleo público y, además, parece ser facultad del “Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central”, todo lo cual, a su vez, parece encuadrar perfectamente en nuestra condición de Estado Unitario y sus derivaciones legales y administrativas. También podría agregar el más simple pero transcendental artículo 33 constitucional cuyo contenido es simple y directo: “Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana. Como es de conocimiento popular, detrás de la defensa de la autonomía irrestricta se encuentran una serie de privilegios para algunos, que son discriminación para otros.

Hago estos comentarios bajo reserva, porque la ley no es mi campo. En realidad, nuestro estado de judicialización es parte central del entrabamiento del Estado oneroso e ineficaz que tenemos. Crear leyes y procesos legales para todo parece haber sido el pasatiempo favorito de políticos y abogados en décadas recientes. Es tal el embrollo, que con frecuencia hasta los expertos tienen dificultad en coincidir sobre el contenido de la ley y sus contradicciones.

Dicho esto, concluyo en lo obvio: a) el proyecto de empleo público debe ser aprobado por su contenido técnico y su relevancia con el desorden ampliamente reconocido del régimen laboral público; b) la exclusión de las empresas públicas en competencia no se justifica. Las medidas introducen racionalidad, aunque limitada, a nuestro régimen de gestión de personal, que, en general, es deficiente; c) las nuevas funciones que el proyecto otorga al Ministerio de Planificación politizan el régimen de servicio civil y ojalá puedan ser revertidas; d) el proyecto parece coherente con el argumento planteado al inicio de estas notas. Reconociendo mis limitaciones en el campo legal parece que se encuentra dentro de las funciones de poder ejecutivo.

Me disculpo parcialmente por incursionar en temas legales que podrían requerir opinión experta. Me parece que hay temas sencillos, de lógica común y administración básica que se mezclan con los aspectos legales. Pero supongo de la Sala IV marcará la pauta y tal vez, dependiendo de la decisión, veremos un campo en el que el congreso y el Presidente podrían ejercer su autoridad, según la define nuestra Constitución Política. Sería saludable para el país que los poderes del Estado recuperen el equilibrio que nuestra Constitución aparentemente les dio.

Quiero agregar una nota en mi campo de especialidad, pero explico al lector que el tema lo he tratado en forma extensa en artículos previos. El Proyecto de Empleo Público, como muchas otras acciones que hemos venido improvisando, es parte del sistema de gestión pública que merece cuidadoso estudio y rediseño. He dicho en varias oportunidades que la clase política fracasó y así lo revelan los indicadores sociales y económicos. Y fracasó porque el Estado y sus instituciones son organizaciones complejas que requieren de competencias específicas que solo las aporta el técnico. Por ello he sugerido la conformación formal (legal) de pequeños equipos de técnicos con dos funciones definidas: una de apoyo a la jerarquía política en el diseño de políticas de estado con 4 contenidos específicos: grandes metas, estrategias, acciones y resultados esperados; otra, de evaluación sistemática de procesos y resultados esperados. Las Políticas de Estado nos dicen el tipo de Estado que queremos construir y nos da un recurso de rendición de cuentas en el logro de los resultados esperados (no confundir estos equipos con los asesores, fuente de nepotismo, corrupción y pago de favores políticos).

Los políticos seguirán en la cúspide de la jerarquía administrativa, pero tendrán en las Políticas de Estado un instrumento para aplicar su visión social (derivada del compromiso político electoral). Y la estructura sugerida para las Políticas de Estado deben repetirse en cada nivel de organización pública. Sin él la evaluación del desempeño es, como dijo alguien, pólvora en zopilotes. Yo digo un instrumento inútil, ausente de contenido.

Por otra parte, el componente ejecutivo tiene un contenido técnico aún mayor. El modelo parlamentario ofrece una buena opción: nombrar técnicos de muy buen nivel como gerentes ejecutivos responsables a su nivel por producir los resultados esperados que la política y los políticos le señalan. Estos gerentes serían apolíticos (como los técnicos antes mencionados) y permanecerían en sus cargos en función de desempeño. Solo en este u otro contexto de reforma del régimen de gestión pública tiene sentido la evaluación del desempeño, a la cual se le ha dado alguna importancia para recuperar la ética de servicio público. Y, más importante, los jerarcas (ministros) podrán cumplir con su función (llevar bienestar a la población) si tiene el apoyo de un equipo técnico comprometido con su visión de gobierno.

La clase política parece no haber advertido que estamos en una grave crisis institucional. Un congreso impuesto por las altas jerarquías políticas, que no responde a los intereses regionales, que no tiene una base soberana, porque es resultado de una decisión previa en la que coinciden los intereses políticos y económicos, sustento económico de nuestro sufragio, seguro seguirá cometiendo errores que aportan a la crisis, pero no hay duda de que el Proyecto de Empleo Público toca algunos problemas estructurales.


 

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