Eduardo Carrillo: Institucionalidad irrespetada y a veces contradictoria

La Constitución represente los valores nacionales, que debe reforzar la legislación. Pero ambos, la Constitución y la legislación, parecen tener la capacidad para confundir al experto jurídico, no se diga al pueblo.

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Eduardo Carrillo Vargas, (Ph.D. Administración).

El país está en crisis y nuestra institucionalidad en serio cuestionamiento. La confianza en la democracia que practicamos se ha perdido y los partidos políticos reducen su credibilidad y están sometidos a un alto rechazo social. Sin embargo, somos un país demócrata por disposición constitucional y posiblemente la gran mayoría de los costarricenses la criticamos, pero en nuestra intimidad no pensamos aceptar un cambio que nos prive de nuestras libertades. Aún así la crispación sigue presente y hay fuerzas populistas o autoritarias, ajenas a nuestra naturaleza que buscan la oportunidad para penetrar las estructuras de poder. La democracia ha perdido terreno, pero los populismos y dictaduras que la sustituyen se cuidan de mantener la estructura institucional de división de poderes, aunque éstos no funcionen.

Hacemos esfuerzos por rescatar nuestros valores democráticos. Un artículo del presidente de la Sala Constitución, Dr. Fernando Castillo Víquez, repasa nuestra historia y algunos de los atributos de la Constitución de 49. Si bien valoro las conquistas de la Segunda República, creo que el país enfrentó un notable deterioro institucional, político, social y económico hace varias décadas y que la crítica debe focalizar nuestras deficiencias y encarar los correctivos, por cierto, muy complejos. El artículo de Don Fernando presenta una ocasión para puntualizar algunas de los atributos constitucionales que hoy se han convertido en obstáculos al desarrollo. Por ello hemos venido considerando la posibilidad de una posible constituyente o de transformaciones para las cuales la clase política parece carecer de la visión y carácter necesarios. Además, aunque tal vez no sea parte de la conciencia nacional, estamos en la cuarta revolución digital que requiere ajustes de fondo.

La adopción de la Constitución del 49 representó una reducción sustancial de la autoridad del presidente, motivada por los acontecimientos políticos precedentes. Sin embargo, la autoridad del presidente es hoy esencial si queremos cambiar. Nos hemos convertido en un país dividido en más de 300 entidades públicas, unas 80 de ellas en algún régimen de autonomía. A pesar de nuestra condición de Estado Unitario, cada una quiere tomar su propio camino o se encuentra en conflicto con el poder ejecutivo. Un país así dividido no puede cumplir con las metas centrales de la democracia: el bienestar de toda la población. Por cierto, me parece, la institucionalidad partida representa desigualdad de condiciones en franco conflicto con el artículo más importante de la Constitución, el 33, relativo a la igualdad de los costarricenses. Curiosamente, el propio Poder Judicial, protector del cumplimiento de la ley, alega ser desigual del resto y por ello debemos de pagar privilegios igualmente desiguales.

No es infrecuente que el gobierno confronte la Constitución y al artículo 33 que representa la equidad, a mi juicio el más importante valor de la democracia. Un franco enemigo de la equidad se encuentra en las convenciones colectivas, que agregan un aporte importante a la ingobernabilidad. En términos de equidad, es casi inimaginable que una entidad orgánica como el Estado, tenga unos 50 regímenes de personal que establecen distintas condiciones para funciones iguales o muy similares. Las convenciones colectivas representan la vía principal para la violación sistemática de la equidad, esencia del artículo 33 mencionado. La responsabilidad recae en los sindicatos y en los políticos que conceden excesos que paga el pueblo.

La eliminación del ejército, contemplado en la Constitución del 49 refleja tal vez la más grande conquista nacional. Primero porque nos dio la estabilidad y el privilegio de ser el único país que no fue gobernado por una dictadura en todo el siglo pasado. También nos permitió reasignar los recursos presupuestales a otras áreas de mayor interés para nuestro desarrollo. Sin embargo, es ese el dinero que se usa para violar el artículo 33 antes mencionado y para financiar un sistema educativo cuyos costos son cada vez más altos y cuyos resultados son peores.

El sufragio es el corazón de la democracia. En nuestro caso podemos sentir el orgullo de una institución, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y la limpieza de las elecciones. El ejercicio soberano del voto es tal vez el principal pilar de la democracia. Pero si la vemos en un contexto más amplio, ese pilar se debilita, primero, porque en las campañas políticas subyace una estrecha relación entre los poderes económico y político que luego se traslada a las estructuras de poder gubernamental. Claro, el Estado nos cuesta más de 28 billones (75% del PIB), muy atractivos para grandes negocios, favorecidos por un centralismo que oculta la corrupción y obstaculiza la rendición de cuentas.

Gran valor le da el Dr. Castillo al “establecimiento de la carrera administrativa a través del Servicio Civil culminó una aspiración de la sociedad costarricense de pasar de un modelo de patronaje a uno donde los funcionarios deben ser nombrados con base en criterios de idoneidad comprobada”; y a “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”, según lo dispone el artículo 191 de la Constitución. Tuve la oportunidad de conocer al cuerpo técnico del Servicio Civil y, siendo Subdirector de Personal de la UCR, don Rodrigo Facio utilizó a esos técnicos para crear un moderno sistema de personal. Con el tiempo en función internacional, conocí el trabajo de nuestros técnicos en países como Colombia, Ecuador y Uruguay. Pero don Otilio Ulate tenía otra visión, más ajustada a los patrones tradicionales de la política e impidió que el Servicio Civil se empleara en el Estado como lo habían previsto los constituyentes. Lo limitó al Gobierno Central y le negó el respaldo presupuestal necesario para su desarrollo. Sin Servicio Civil, la administración de personal creció al margen de los criterios de idoneidad y eficiencia que se pretendían. Y yo me pregunto: ¿Puede el presidente ignorar los mandatos de la Constitución?

El proyecto de empleo público que ahora impulsa el gobierno le dará el golpe de gracia al servicio y volverá la cultura política del patronaje. El Servicio Civil bajo el Ministerio de Planificación debilitan lo poco que queda de esa institución y, muy especialmente, de la capacidad de ordenamiento que se logra con las técnicas de clasificación y valoración de puestos. La evaluación del desempeño será un elemento burocrático y una burla innecesaria, mientras la gestión pública no se organice con seriedad, tal vez dentro de líneas iguales o similares a las que propuse en dos artículos: Un paso atrás: debilitamiento y politización del Servicio Civil (1) y, El poder constructivo de las Políticas de Estado (2), que plantea algunas condiciones necesarias para que evitar que la evaluación del desempeño siga siendo un instrumento inútil.

La OCDE no ha advertido sobre las consecuencias de la ausencia de un Servicio Civil robusto. Es lo que produce que las remuneraciones, como proporción del gasto público, sean el doble de la media de sus países miembros. O que los alcaldes de San José y Limón estén al nivel del alcalde de Madrid, España, una ciudad de 6.685.471 de habitantes, extensión geográfica de 8022 kms y un presupuesto de 4.600 millones de euros.

En las circunstancias económicas del país, la aplicación de la técnica de clasificación de puestos por parte del Servicio Civil se vuelve esencial. Sin embargo, incorporar a la Dirección General de Servicio Civil al Ministerio de Planificación implica someterlo a las presiones políticas de ministros cuya motivación esencial es de carácter electoral y cuya estabilidad está garantizada por un máximo de 4 años. El abuso de Don Otilio Ulate podrá repetirse y cambiar las bases de funcionamiento que busca la eficiencia del Estado, en su totalidad. Perdería su carácter apolítico y la continuidad de sus aportes técnicos al Estado.

Nuestra constitución mantiene la posición según la cual la política es la esencia de la democracia. Pero ¿Tiene que ser así? El tema es viejo y un elemento central de la herencia democrática de la antigua Grecia. Mi reiterativo planteamiento de que los políticos han fracasado en nuestro país, es un hecho objetivo si los vemos a través de indicadores serios que expresan un rechazo a la institucionalidad democrática y a las condiciones de vida en aspectos como crecimiento económico, oportunidades, pobreza y desigualdad.

Hay en esto una obvia contradicción, que la Constitución del 49 no resuelve. O tal vez la profundizó, entre otras cosas, con la debilitación de la autoridad presidencial, pivote en torno al cual gira la conducción del Estado. Cierto, es una tarea política, pero con un alto contenido técnico que nuestra legislación no resuelve. No podemos esperar resultados distintos, si la administración de nuestro aparato estatal, para empezar, es inmanejable: más de 300 mil funcionarios; unas 330 entidades públicas, 83 de las cuales en régimen de autonomía; un presupuesto equivalente al 75% del PIB. Los problemas aumentan si la gerencia global la dejamos en manos de políticos cuya preocupación principal son los tres procesos electorales, uno que lo llevó al poder, otro intermedio que forma parte de la base partidaria nacional y otro futuro que determinará su propia estabilidad y la de su partido. Agréguese la conformación de juntas directivas o cuerpos similares que representan intereses corporativos y no la excelencia institucional; y, algunas condiciones que irremediablemente conducen al fracaso colectivo y a la crisis.

La política es esencial y ofrece los medios para que la población se organice y defina el carácter soberano al Gobierno. De alguna forma, no siempre bien estructurada, hay una propuesta o programa de acción determinante de la preferencia electoral que (redundando) conforma “un compromiso político electoral”. Sirve en parte para desprestigiar la institución del sufragio, porque tal compromiso no se puede ejecutar en un Estado ingobernable, como el nuestro.
Pero de nuevo, el sufragio y el proceso relacionado de gobierno es muy complejo y no podrá cumplir con su función, la misma de la democracia: asegurar el bienestar de todos con equidad, porque esta es una función de un alto contenido técnico que no aparece en nuestro diseño institucional. Cierto, algunas veces los jerarcas son destacados profesionales en el campo de especialidad de cada sector. Pero, aquí aparece otra contradicción: la mayor parte de nuestros problemas se deben de deficiencias de gerencia, de las cuales se derivan otras que pueden ser técnicas o políticas. En esencia el carácter político de la democracia conlleva una debilidad técnica, que afecta las decisiones de crecimiento del aparato estatal y de cumplimiento de sus metas sociales.

Conclusiones: desde luego, el marco institucional que aporta la Constitución Política es esencial en democracia. Sin embargo, primero, tiene que ser respetada por los gobiernos, lo cual no hizo Don Otilio Ulate cuando actuó al margen de los dispuesto por el artículo 191. Segundo, hay conflictos institucionales, por ejemplo, entre el artículo 33 (busca igualdad) y el 62 sobre las convenciones colectivas (busca desigualdad). Como señalamos antes, hasta el Poder Judicial en sus enfrentamientos con el poder ejecutivo alega su desigualdad natural (superioridad), compensada con privilegios. Tercero y más importante la Constitución represente los valores nacionales, que debe reforzar la legislación. Pero ambos, la Constitución y la legislación, parecen tener la capacidad para confundir al experto jurídico, no se diga al pueblo.

  1. Eduardo Carrillo. Un paso atrás: debilitamiento y politización del Servicio Civil
  2. Eduardo Carrillo: El poder constructivo de las Políticas de Estado

 

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