Eduardo Carrillo: Los puntos sensitivos de la reforma estatal

La dirección es esencial para asegurar que el aporte de las 330 entidades públicas sea consistente con las metas de bienestar social y para que todos los ciudadanos sepamos las características del país que queremos ser. Puede ser, además, el principal factor de defensa de nuestra democracia. Pero resulta que esa dirección común depende de las Políticas de Estado (PE), de las cuales en general carecemos

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Eduardo Carrillo Vargas, (Ph.D. Administración).

Carlos Alvarado anuncia fuerte agenda de transformaciones, reza el principal matutino de la fecha. Las reformas anunciadas tienen algo para todos los partidos representados en el congreso y tal vez sea parte de la reforma de fondo prometida como continuación del proyecto fiscal para no caer al precipicio. Para el analista externo, no parece coherente con los problemas fundamentales del país, por ejemplo: ingobernabilidad como situación permanente, por las características del estado; costo descomunal del Estado que este año llegó a ¢28 billones o el 75% del PIB, según datos de la Contraloría; enorme institucionalidad pública, conformada por más de 330 entidades públicas y por unos 300 mil funcionarios.

Tampoco hay garantía de que el Estado asuma más disciplina en todos los campos y más autoridad para contener a los oportunistas que ya son visibles, como parte de un patrón en el que pequeñas minorías (maleantes incluidos) asociado a los sindicatos, confluyen para paralizar al gobierno, al Estado y al país. El país debe seguir los protocolos propios de la democracia, pero el Gobierno parece débil e inoportuno en aplicarlos, bajo la excusa de moderación. El riesgo inminente es que los oportunistas aprovechen esa debilidad para emular las protestas que, por ahora, son visibles y, en cierta forma desconcertantes, en Brasil, Ecuador, Chile y Colombia, para referirnos solo a nuestra región. Subyace, como causa de todo esto, la ausencia del “buen gobierno”, según la percepción popular, que se encuentra en un estado de enojo y rebeldía.

Quien escribe estas notas ha hecho diversas propuestas de reforma. El punto que quisiera repetir ahora es que hay aspectos sensibles que son los que realmente pueden hacer una diferencia tal, que blinde al país de las situaciones que por ahora enfrentan los países mencionados, pero que sin duda rebasarán sus fronteras. Uno de ellos es el que ya señalé en el párrafo inmediato anterior. La autoridad y la celeridad de la actuación del Gobierno es tan importante como las muestras de moderación y, desde luego, la aplicación de la ley. FIRMEZA debería ser la palabra dominante del “discurso oficial” y componente necesario de toda acción oficial, siempre bajo el imperio de la ley y apertura al diálogo.

Conducción es el segundo problema que quiero mencionar. Es un hecho indiscutible que el Estado, con su tamaño actual, no es gobernable. Sin embargo, una reducción no parece ser parte de la estrategia que seguirá la Administración Alvarado. Ya lo demostró con su actuación en relación a Fonabe y con el inoportuno anuncio de construir un nuevo y costoso edificio para el CNP, algunas de cuyas funciones deberían eliminarse y otras trasladadas al MAG. Tampoco nos han dicho que el régimen de adscripción sufra alguna variación para combatir la dispersión de funciones de distintos ministerios. De hacerlo, habría más autoridad y una sustancial economía de recursos en infraestructura administrativa.

Nuestras entidades públicas y el propio ejecutivo parecen desconocer nuestro carácter jurídico de Estado Unitario. En pocas palabras, la función de Gobierno es nacional y cubre a todas las entidades públicas, sean estas centralizadas o descentralizadas. Parte de nuestro problema es la dispersión institucional, pero los distintos regímenes de autonomía han servido, principalmente, para escapar a los controles del Gobierno Central y para llenarse de privilegios, ampliamente conocidos. Incluso dentro del Estado, el poder judicial, nuestro gran protector del estado de derecho, ha pretendido hacer casa aparte. El Gobierno debe ejercer la autoridad que la misma Constitución le da en el artículo 188, según el cual “Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno…” Para quien dude sobre la autoridad del Gobierno, sugiero ver el artículo titulado El Gobierno sí tiene autoridad para extender sus reformas en ámbito estatal, el cual contiene una extensa lista de citas jurídicas en este campo.

La dirección es esencial para asegurar que el aporte de las 330 entidades públicas sea consistente con las metas de bienestar social y para que todos los ciudadanos sepamos las características del país que queremos ser. Puede ser, además, el principal factor de defensa de nuestra democracia. Pero resulta que esa dirección común depende de las Políticas de Estado (PE), de las cuales en general carecemos o son instrumentos frágiles en su diseño. La razón principal es que los políticos, responsables por dichas políticas no tienen la capacidad para su diseño inteligente, que sí tiene el país, en especial producto del excelente trabajo de instituciones como el Tecnológico, la UCR e INCAE.

De hecho, deberíamos de reconocer que la administración del Estado y sus instituciones es una tarea demasiado compleja para los políticos, esencialmente por su motivación política, legítima en democracia, pero que puede resultar catastrófica en procesos complejos de administración. El corto período de 4 años de gestión política está, además, contaminada por el proceso electoral previo, por el municipal de medio período, y el siguiente que decidirá la posible continuidad del gobierno. Súmese a ello que la duración media del jerarca político es de 2 o 3 años y que con frecuencia tienen poderosas juntas o consejos directivos que representan intereses corporativos, generalmente opuestos al interés nacional. En nuestro enjambre institucional, las PE pueden ser un elemento de articulación, contra el despilfarro generalizado existente. Pero solo si su diseño incluye las grandes metas, las acciones principales y, los resultados esperados a nivel de cada año de gestión y como producto final, al concluir los 4 años de cada periodo de gestión.

He argumentado también que deberíamos institucionalizar un segundo nivel de organización y profesionalizar mejor los niveles de ejecución, pero me referiré por ahora solo a lo que guarda relación con las reformas contempladas por el Gobierno. Baste decir que la población ha caracterizado el problema con símbolos como “La Platina” o “La Trocha”. Una reforma prevista es la evaluación del desempeño, un recurso frágil para mejorar la productividad y racionalizar el gasto público que, sin cambios adicionales del modelo de gestión pública, puede resultar totalmente inútil. Si el Gobierno hace un esfuerzo por mejorar el proceso de formulación de Políticas de Estado, para lo cual ocuparía un pequeño equipo multidisciplinario y algún compromiso de colaboración con una institución como el INCAE, la evaluación del desempeño empieza a ser algo positivo.

Se le puede dar mayor sentido si, además, aplicamos otro instrumento simple: el plan anual de los principales niveles de supervisión de cada institución. Dicho plan, breve e inteligible, consistiría en una planilla o cuadro de 2 o 3 páginas, que resumiría las metas de cada período anual, las grandes acciones relacionadas y los resultados esperados, en concordancia, desde luego, con las PE. Nos referimos a un proceso más o menos así: el supervisor formula su plan, los circula para discusión crítica con su equipo de trabajo; hace los correctivos pertinentes y lo presenta a la jefatura superior inmediata. Es una especie de compromiso de trabajo en cada nivel del sistema y la responsabilidad compartida de alcanzar los resultados esperados. Todos los funcionarios saben que se espera de ellos. Si no se producen los resultados no hay evaluación del desempeño buena o excelente y tampoco los incentivos económicos previstos. Aún más, fijadas las responsabilidades colectivas e individuales, otros actos disciplinarios podrían seguir.

El Gobierno debería reconocer lo que todos sabemos: que los políticos han fracasado en la administración del Estado, como lo confirman las numerosas crisis que lo aquejan. Eso no está de todo mal, pero expone una incongruencia de nefastos resultados que es hoy evidente en la mayoría de los países en democracia: no se pueden conducir con éxito procesos técnicos con mentalidad política, que es lo que hemos estado haciendo. Sin embargo, esto tiene solución, aunque la causa del problema no aparece entre los analistas y menos entre los políticos: aplicar soluciones políticas a procesos técnicos. Mientras la administración busca resultados al menor costo posible, los políticos se centran en la lucha de poderes, con frecuencia dominada por intereses corporativos, en la que la visión país no es necesariamente dominante. Además, los intereses y estímulos principales del político nacen de un proceso electoral previo y otro futuro que será una preocupación permanente. En Costa Rica le hemos metido en medio, además, las elecciones municipales. De modo que el político, aunque sea un profesional distinguido, no está motivado por generar el mejor producto posible y hacerlo en condiciones de equidad, oportunidad, eficacia y razonabilidad del costo. No obstante, si lo logra con ayuda competente, su gestión será exitosa y contribuirá al “buen gobierno”.

Mi sugerencia es que cada jerarca (me refiero especialmente a ministros y presidentes ejecutivos) debería tener un pequeño equipo de técnicos, de alta competencia y probada experiencia, que harían dos cosas principalmente: 1) diseñar las PE con el contenido ya sugerido (metas, acciones asociadas; factores facilitadores y, resultados esperados); y 2) la supervisión de procesos intermedios que llevarían eventualmente a la generación de los resultados esperados. La integración de este equipo debe hacerse por un mecanismo especial que lo proteja de las interferencias políticas.

En suma, la tarea es cómo crear las competencias necesarias para administrar instituciones de altísima complejidad y la mayor consecuencia social imaginable. Todo el bienestar de la población depende de ello. Pero cuando hablamos del Estado, estamos hablando de democracia, porque es su principal instrumento para alcanzar sus fines últimos. La visión del Estado como una organización de beneficencia puede ser muy humana, pero si queremos equidad social es necesario prescindir de la mentalidad del “pobrecito”. Igual debe ser eficiente, porque la ineficiencia es el gran enemigo de la equidad. Lo comprueba que el país tenga un presupuesto equivalente al 75% del PIB y que arrastremos niveles inaceptables de pobreza y desigualdad.

 

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