Eduardo Carrillo: UPAD, COVID-19, la crisis fiscal y la reforma estatal

La crisis fiscal pierde sentido, cuando el presupuesto público del año pasado superó los 28 billones de colones, equivalentes al 75% del PIB

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Eduardo Carrillo Vargas, (Ph.D. Administración).

El mundo está asolado por una variedad de crisis, entre las que sobresale el pánico causado por la propagación del Coronavirus. Costa Rica ya tiene 5 o más casos comprobados y la pandemia apenas empieza a perturbar el entorno nacional. Seguro habrá implicaciones económicas, aparte de las que ya nos afectan a nivel internacional. UPAD ha creado turbulencia adicional, posiblemente más severa de la merecida. Aparte de los aspectos negativos, lo más destacable en la reorganización del poder ejecutivo. Pero es la crisis fiscal la que concentra la atención nacional.

La crisis fiscal resulta del faltante de dinero, producido por un exceso de gastos relativo a los ingresos del Gobierno Central, que ya llegó al 7% del PIB (producto interno bruto). Hemos dicho que, en la perspectiva del Estado costarricense, la crisis fiscal pierde sentido, cuando el presupuesto público del año pasado superó los 28 billones de colones, equivalentes al 75% del PIB. Es posible que esa cifra, insuficientemente analizada, ubique a nuestra administración pública como una de las más caras del mundo. Los recursos parecen ser suficientes, tal vez excesivos, para impulsar el bienestar y el desarrollo que hemos perdido en décadas recientes.

Pero la ineficiencia extrema los hace improductivos e incapaces de encarar los grandes problemas nacionales. La crisis real, no es el faltante de recursos del Gobierno Central, sino una más profunda y compleja de carácter institucional: el agotamiento del Estado costarricense y su incapacidad para encarar los más importantes problemas: crecimiento, empleo, pobreza y desigualdad. Todo lo cual se traduce en un peligroso estado de irritación nacional, la pérdida de confianza en la clase política y la democracia y, los portillos que se le abren al populismo.

El tamaño del Estado es una de las características más visibles de esta crisis institucional. Redundando en nuestras apreciaciones, recordemos que está conformado por más de 330 entidades públicas, de las cuales más de 80 se encuentran en algún régimen de autonomía y, unos 300 mil funcionarios públicos, con muy baja productividad. El tamaño del Estado ha producido una situación de ingobernabilidad permanente, no importa qué partido nos gobierne o cuál sea su orientación ideológica. Sin un cambio sustantivo y estructural del Estado, los problemas que encaramos no desaparecerán y más bien tenderán a incrementarse en el futuro previsible. Agréguese a ello la pérdida de confianza popular en la clase política y la democracia y la consecuente apertura de portillos al populismo.

Disfrutamos todavía los beneficios de la Segunda República, por ejemplo, liderando el desarrollo social de América Latina y el Caribe (ALC). Pero, a partir de la década de los 90, los políticos nos han fallado y se ha creado una condición de ingobernabilidad permanente, confirmada por la CGR y por nuestra excelente exministra de hacienda, Sra. Rocío Aguilar, cuando ambas nos dicen que ese monstruo de muchas cabezas “no es manejable”.

La Sra. exministra nos anunció una reforma macro-institucional y la restricción o eliminación del régimen de adscripción, responsable por una importante dispersión de recursos en el gobierno central; la separación de entidades de las organizaciones madre, especialmente ministerios; pérdida de control público; encarecimiento de servicios y; creación de sistemas laborales de privilegio. Lamentablemente, la renuncia de la ministra de hacienda significó una sustancial pérdida de dirección y fortaleza a la Administración Alvarado Quesada (AAQ) relativa al cambio.

Reforzar nuestra comprensión de los grandes problemas nacionales y sus profundas raíces institucionales es solo un principio para dirigir las reformas que la clase política nos niega. En la medida que la AAQ agota sus oportunidades y su tiempo político, se alejan las posibilidades de iniciar un cambio estructural que requerirá por lo menos una década para recrear un Estado que responda con equidad y eficacia a los retos de la coyuntura actual. Por ello, es importante que, como gobierno y como país, actuemos en forma unificada y en torno a decisiones estratégicas que tengan el potencial de producir cambios inmediatos, al tiempo que alimenta un proceso ordenado de rediseño estatal que posiblemente nos tomará una década o más.

En esta línea de pensamiento hay algunos obstáculos mayores que superar. Veamos:

Primero, tenemos que entender que el Estado y la administración pública no puede actuar como una institución de beneficencia. No puede ser una entidad para absorber el desempleo, agregando personal que no necesita y que tampoco aporta a las metas de bienestar nacional. Tampoco tiene sentido retener recurso humano improductivo bajo la excusa de que se aumenta el desempleo. Si queremos un desarrollo sostenido, equilibrado y equitativo, los recursos tienen que estar estrictamente ligados a las metas sustantivas y globales. La benevolencia pueden tener un potencial efecto debilitante de la capacidad del Estado para actuar en beneficio el pueblo como un todo.

Cambiar el síndrome del pobrecito es doloroso y complicará el entorno político. Sin embargo, el crecimiento económico depende en buena parte la reducción sustancial de recursos que representan 28 billones de gasto improductivo.

Tampoco bajará el inútil pero doloroso hostigamiento fiscal que hoy sufre la población tanto en el plano nacional como municipal. El propio Gobierno Central perdió credibilidad al requerir racionalidad a todas las entidades públicas, mientras aumentaba en un 17% su propio presupuesto del 2019.

Segundo, el país debe actuar con sentido pragmático. Debe privilegiar la equidad sobre la eficiencia. La equidad tiene su expresión en la universalidad de sus coberturas de servicios, aunque puedan existir excepciones (coberturas específicas) por situaciones especiales de riesgo social. Dicho esto, es importante destacar que la ineficiencia es el peor enemigo de la equidad, porque desvía y drena los recursos necesarios para producirla. De hecho, la ineficiencia es causa principal de la pérdida de una parte sustancial de los cuantiosos recursos que tuvo el Estado en el 2019 (75% del PIB).

Tercero, el país (el gobierno y todos los costarricenses) tenemos que cuestionar si actuamos en concordancia con la finalidad última del Estado, el bienestar de todos. Ejemplos de preguntas importantes son: 1) para qué nos sirve el CNP y si se justifican sus elevados costos; 2) es necesaria la presencia de dos grandes bancos públicos que compiten entre sí; 3) cuál es la relevancia de un Instituto de Fomento Municipal cuya inexistencia nadie resentiría; 4) conviene la dispersión que producen las docenas de entidades adscritas, no solo por su costo adicional en infraestructura administrativa, sino por la pérdida de autoridad y control del poder ejecutivo (ministerios); y 5) se podría eliminar o reducir sustancialmente el corrupto Infocoop, pasando sus funciones económicas y de capacitación a entidades especializadas en ello. Muchas otras entidades públicas deberían ser objeto de este tipo de preguntas.

Cuarto, definir con mayor claridad la función del Estado y su relación con la economía nacional. Muchas de las 330 entidades públicas han nacido a partir de ocurrencias del congreso o, incluso, de comportamiento corruptos y reparticiones de deudas político-electorales. El punto, algo abstracto, es que toda entidad pública debería sustentarse en un fuerte imperativo social, como lo son la salud, la educación y la seguridad públicas. Institucionalmente, el congreso debería mantener la autoridad para definir nuevas funciones públicas, pero el ejecutivo debería determinar si deben acompañarse de nuevas organizaciones o si pueden ser absorbidas por las que ya existen. El ejecutivo, además, debería considerar que esta es una función técnica, de la cual debe surgir el equilibrio “equidad y eficiencia”.

En relación con esta última consideración, conviene analizar el excelente artículo del Dr. Juan Jaramillo, publicado en un matutino de la misma fecha de estas notas, con el título de “Los mejores seguros sociales del mundo contrata a terceros”. Se refiere el Dr. Jaramillo a la confusión sindical sobre la privatización de servicios, específicamente Ebais, y el compromiso con servicios de salud que privilegian el interés de la población. Como siempre lo hace, el Dr. Jaramillo aporta una reflexión importante para nuestra realidad actual. Su análisis tiene un interés especial, porque la modalidad de tercerización de los Ebais (el cooperativismo representa una forma de empresariado social) combina en forma perfecta la equidad, a través de programas y metas de cobertura que define el Estado (CCSS) y, la eficiencia, que aportan las cooperativas, las cuales integran la figura del propietario y el trabajador en una misma entidad, con un impacto favorable en calidad y costo del servicio a la población. Otras entidades privadas, como el caso UNIBE y los Ebais del este de San José, pueden ser objeto de un análisis similar.

Sin entrar en detalles, es posible que una situación similar, de conflicto de intereses, esté en juego con respecto al ICE. Me refiero a su tendencia a priorizar la “facturación eléctrica” y a restringir la adopción de formas limpias y más económicas de energía solar. La posición del ICE conlleva un potencial de conflicto institucional con la política del Gobierno en materia ecológica. Y el caso del ICE es solo un ejemplo de cómo las empresas públicas se hunden en ineficiencia por su incapacidad de ajustar los costos de operación en respuesta a los cambios en la demanda (incluso tecnológicos).

Los conceptos anteriores representan una parte importante de la reforma del Estado costarricense, dentro de un contexto lógicamente más amplio. El eje del tema central es cómo llevar a la población los productos del bienestar, con equidad y eficiencia, en ese orden. Los recursos están ahí en suficiencia, si hacemos los cambios en cultura y estructura institucional requeridos. Las circunstancias políticas son complejas y parecen estar marcadas por la reticencia de la clase política a actuar. Solo una posición civil unificada puede impulsar el cambio político, especialmente en visión y carácter. Y, en esto, nosotros, el pueblo, estamos debiendo, perdidos en crítica y enojo.

Debemos pensar en un nuevo Estado, como defensa de nuestra institucionalidad democrática y ejercicio del poder del pueblo.

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