Porque Cambiar la Estructura de la Industria Eléctrica y como hacerlo
Juan Ramón Chacón Calderón
Existe una verdad que rara vez se enuncia con claridad en el debate sobre el sector eléctrico costarricense: la estructura organizativa de un sistema de energía no es una decisión ideológica; es fundamentalmente, una consecuencia de la tecnología disponible en cada coyuntura histórica.
Cada gran reforma del sector eléctrico en el mundo ha sido, ante todo, una respuesta a los cambios tecnológicos que se acumulan y que exigen por sí mismos una estructura de trabajo distinta. Costa Rica lleva décadas rezagado como país en esa conversación; desde 1994 venimos discutiendo sobre la necesidad de modificar la estructura organizacional definida en 1949 con la Ley 449 que creo al ICE electricidad y estableció el rumbo de la industria.
Las primeras redes eléctricas del siglo XIX eran islas locales de corriente continua. Transportar energía a distancia era técnicamente imposible, de modo que la única forma lógica de organizar el servicio era mediante un operador único que controlara desde la generación hasta el enchufe del usuario. El monopolio absoluto de la cadena de valor no era una preferencia política, sino que era la consecuencia inevitable de las limitaciones técnicas de la época.
La irrupción de la corriente alterna y las líneas de alta tensión cambió esa ecuación. De repente fue posible generar electricidad lejos de los centros de consumo y transportarla cientos de kilómetros. Surgieron así los grandes proyectos de generación eléctrica con un enjambre de lías de alta tensión, con los que se establecieron los sistemas nacionales integrados y con ellos, la lógica de un monopolio público regulado que dominó buena parte del siglo XX.
Costa Rica construyó en ese contexto su modelo a mediados del siglo XX, con una visión de que el ICE fuera la columna vertebral de un sistema que logró proezas genuinas como incremento en la capacidad instalada, ampliación de la cobertura eléctrica territorial del 99% y una matriz de producción eléctrica mayoritariamente renovable con un modelo tarifario de vocación solidaria. Esos son logros reales que todos los costarricenses reconocemos sin ambigüedades.
La concepción de ese modelo organizativo no dejaba por fuera a los generadores eléctricos como bien lo indicaba el propio Jorge Manuel Dengo cada vez que decía que el desarrollo de la generación eléctrica siempre se había pensado en colaboración con la empresa privada. Por desgracia, el empresariado nacional cayó en el error de conformarse con el desarrollo de pequeños proyectos legalizados en los 90’s con leyes aún vigentes como la Ley 7200 y su modificación en Ley 7508, en donde el ICE les estableció topes de producción y condicionamientos legales que promovieron el predominio artificial del ICE de los años 80’s en adelante en toda la cadena de valor de la industria eléctrica.
Pero el mundo volvió a cambiar a partir del inicio del presente siglo o quizás antes y esta vez el cambio es más profundo y más rápido que cualquiera de los anteriores, debido a los enormes y veloces desarrollos tecnológicos asociados con la digitalización de las cosas y el accesos a internet.
La generación distribuida aparecida desde los 90’s, el almacenamiento de energía en baterías, la energía solar fotovoltaica de costos decrecientes, los vehículos eléctricos que pueden devolver energía a la red, los sistemas inteligentes de gestión de la demanda, los sistemas de regasificación de gas natural modulares e incluso el cada vez menos incipiente desarrollo de reactores nucleares modulares y microreactores, comparten una característica que supera sin duda la lógica del monopolio centralizado desde hace muchos años: “Ya no es necesario construir enormes represas para abastecer regiones. Un parque solar, una instalación eólica, una batería de gran escala o un reactor modular pueden entrar y salir del sistema con flexibilidad y a costos decrecientes. La generación eléctrica se ha vuelto modular, distribuida, competitiva y cada vez más limpia y segura; en fin, es claro que no ocupamos el ICE que pensaron nuestros antepasados en los años 40’s del siglo pasado
En ese nuevo paisaje tecnológico, la pregunta ya no es si debemos mantener el monopolio vertical o abrirlo a la competencia. La pregunta es cuánto tiempo más puede un país darse el lujo de tener un único actor que sea simultáneamente planificador, generador, operador del sistema, comprador único y árbitro de quién puede o no puede participar.
Porque esa concentración de funciones, que tenía sentido cuando construir una planta eléctrica era un asunto de décadas, se ha convertido en un cuello de botella estructural en la era de la energía descentralizada.
Solo de manera anecdótica, entre 1998 y 2001 tuve la oportunidad de desempeñarme como Director de Desarrollo en la Unidad Ejecutora del Proyecto Boruca del ICE, era este el proyecto más grande jamás considerado en Centro América que nació en las oficinas de planificación de ALCOA y le fue heredado al ICE como opción para explotar la más grande cuenca hidroeléctrica del país en el Río Térraba. En ese rol trabajé activamente en la promoción de ese gran proyecto hidroeléctrico, concebido no solo para satisfacer la demanda nacional, sino pensando en una visión más amplia: la integración de Costa Rica al Mercado Eléctrico Regional de Centroamérica (MER), sobre la infraestructura del Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central, el SIEPAC, proyecto que por cierto me tocó construir en el istmo del 2007 al 2013. La idea era que Costa Rica no fuera solo un consumidor del sistema regional, sino que se convirtiera en un exportador neto en toda la región dado el enorme potencial de generación hídrica valorado; Costa Rica podría ser el actor central en la columna vertebral eléctrica centroamericana.
Pues bien, Boruca fue descartado por el ICE. Las razones fueron múltiples y algunas comprensibles. Pero la consecuencia fue que Costa Rica perdió una oportunidad estratégica de posicionarse en el mercado regional justo cuando ese mercado se estaba poniendo en operación.
La segunda experiencia es aún más ilustrativa: Ante la decisión de no avanzar con Boruca, en el 2022, siendo Director y Gerente de RECOPE, me propuse que el ICE explorara el desarrollo de proyectos de generación eléctrica en el sur del país, mediante el uso de Gas Natural Licuado importado por el Pacífico, haciendo la regasificación offshore a través de Unidades Flotantes de Almacenamiento y Regasificación (FSRU por sus siglas en inglés), una tecnología ampliamente probada en el mundo y que permitiría diversificar la matriz energética, reduciendo emisiones y ampliando la localización de los grandes centros de generación al sur del país, lo cual abría las posibilidades de exportación a Panamá, que en aquel entonces tenía enormes problemas de cobertura y de capacidades instaladas para satisfacer su demanda interna de electricidad. Asimismo la central generadora en el sur le permitiría a Costa Rica contar con una fuente de respaldo firme para los períodos de sequía severa, el talón de Aquiles histórico del sistema costarricense.
La propuesta se haría bajo un modelo de Asociación Público Privada (APP) con capital externo y la participación de empresas de nivel mundial, capaces de asumir el riesgo de inversión sin comprometer las finanzas del Estado. De manera unilateral el ICE como planificador del sistema ni siquiera se tomó el tiempo para analizar la propuesta y la rechazó ad portas en uno de sus conocidos “Planes de Desarrollo de la Generación” que solo la planificación institucional del ICE reconocía como buenos.
Cuento estas experiencias no para ajustar cuentas institucionales, sino para ilustrar con casos concretos el problema central del modelo vigente, que cuenta con un sistema donde el mismo actor que tiene el monopolio de la generación también decide qué proyectos alternativos pueden desarrollarse y tiende estructuralmente a reproducirse a sí mismo; no por mala fe, sino porque así funcionan las instituciones cuando no tienen contrapesos, asi se hizo Pirrís, Reventazón y se quiso hacer la versión light de Boruca a la que llamaron Diquís.
Ese esquema se ha querido modificar desde 1994, cuando se tuvo la primera propuesta de Reestructuración del Sector. Con la venida del “Combo del ICE” cerca del final del siglo pasado, las iniciativas de cambio del sector se convirtieron en utopías, pero la tecnología en el mundo ha seguido avanzando modificando totalmente la industria eléctrica.
Debemos reconocer que a partir del 2022, el Gobierno de la República se ha molestado en reconocer la necesidad de un cambio estructural en el sector y se han planteado propuestas que, aunque incompletas se pueden ver en el camino correcto y necesario que tiene el país de adaptarse a los cambios.
En ese sentido, el Expediente Legislativo 23.414, titulado “Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional”, que ha sido publicado en el Alcance N.° 57 a La Gaceta N.° 88 del 15 de mayo de 2026, y que está en discusión en el Congreso, intenta corregir la omisión nacional y propone un nuevo “orden estructural del sector eléctrico”.
Vale la pena ser precisos, porque el debate público ha estado cargado de imprecisiones. La ley no privatiza el ICE y tampoco elimina la regulación tarifaria, no abandona los principios de universalidad y solidaridad que están explícitamente consignados en el Artículo 4 del texto. Lo que hace es separar funciones que hoy están indebidamente concentradas en el viejo ICE de los años 40’s.
Se crea un ente coordinador conformado por todos los que debieran ser actores en la industria, independiente que asuma la operación del sistema y la administración del mercado, resolviendo el problema de fondo que describí con mis propias experiencias: que el ICE no puede ser simultáneamente jugador y árbitro. Varios actores a los que acompaño, han señalado como un acierto central de la propuesta de Ley que el nuevo ente “garantizará una gestión técnica, neutral y objetiva, libre de conflictos de interés”.
El proyecto de Ley también crea lo que llaman un “Mercado Eléctrico Nacional” donde los agentes públicos y privados, en igualdad de condiciones puedan contratar energía de forma competitiva. Es muy relevante que se discuta con amplitud en el Congreso, la posibilidad de que aprobando esta nueva Ley, se modifique también el articulo 2 de la Ley 7848, con la cual se aprobó el Tratado Marco de Interconexión Eléctrica de América Central en el cual se daban potestades de agente del MER, únicamente al ICE y sus filiales.
Las tarifas de las distribuidoras regionales siguen siendo reguladas incluyendo los costos de la distribución y la transmisión eléctrica en alta tensión sigue siendo monopolio del ICE y la prioridad del abastecimiento interno sobre la exportación está explícitamente garantizada en el Artículo 37.
Las plantas existentes del ICE quedan protegidas en los transitorios de la ley, aunque a mi criterio se deberían extender las discusiones en el Congreso para abrir la posibilidad de que el sector privado asuma el costo del proyecto y sus operaciones futuras, teniendo en consideración que se trata de activos estatales.
Costa Rica necesita avanzar hacia un sistema eléctrico moderno, eficiente, competitivo y preparado para responder a las necesidades futuras del país.
Algunos opositores a la ley plantean objeciones que no pueden ni deben ignorarse. Señalan por ejemplo que el traslado de funciones de planificación actualmente en el ICE, introduce riesgos de captura política; que el modelo solidario del ICE, donde los excedentes de exportación amortizan costos para todos los costarricenses, podría erosionarse; que la implementación del ECOSEN llevará años y consumirá recursos que recaerán en las tarifas. Son preocupaciones legítimas que deben valorarse.
La alternativa de no hacer nada, tiene costos propios que nadie está contabilizando. La demanda eléctrica costarricense crecerá aceleradamente con la electromovilidad y la descarbonización industrial. Los precios de la generación solar y eólica seguirán cayendo. Si el marco legal no evoluciona para aprovechar esa abundancia de energía renovable mediante competencia en la generación, quien pagará la diferencia serán las empresas que compiten en mercados globales y las familias que pagan su recibo mensual.
Por último no puedo dejar de mencionar que hay una dimensión del problema que la propuesta de ley aborda de forma parcial e incompleta y que merece plantearse con franqueza: “la rectoría política del sector”. Hoy esa rectoría recae en el Ministerio de Ambiente y Energía, una cartera que debe atender simultáneamente la política forestal, la gestión de residuos, el cambio climático, la biodiversidad, el SINAC y la planificación energética de largo plazo. Nadie puede hacer bien tantas cosas al mismo tiempo, y la energía, por su complejidad técnica y su centralidad estratégica para la competitividad y la descarbonización del país, merece una institución que le dedique toda su atención.
Junto con especialistas del sector, he sostenido durante años la necesidad de crear un Ministerio de Energía , con masa crítica técnica propia, con capacidad de planificación de largo plazo y con autoridad política suficiente para liderar la transición energética de forma coherente y sin los vaivenes de los ciclos electorales de cuatro años. Un ente rector que sea interlocutor de peso frente a inversionistas del sector, que proponga y motive que se negocie en el Mercado Eléctrico Regional con visión estratégica, y que garantice que la apertura del mercado sirva al interés nacional y no solo al interés de los actores más organizados.
La ley 23.414 avanza en la dirección correcta al separar la operación del mercado de la generación. Pero el paso complementario que es dotar al Estado de una institución rectora verdaderamente especializada, es una reforma que la Asamblea Legislativa también debería tener en su agenda.
La historia enseña una lección clara: cuando el marco institucional no evoluciona al ritmo de las tecnologías disponibles, el costo lo paga la sociedad entera. Los países centroamericanos que abrieron la generación a la competencia antes que Costa Rica tienen hoy matrices más diversificadas y mayor participación en renovables. Chile, Colombia y Perú reformaron sus marcos eléctricos hace tres décadas y cuentan hoy con mercados mayoristas más maduros y una curva de aprendizaje institucional que Costa Rica tendrá que recorrer más tarde, con más urgencia y menos margen de error.
Juan Ramón Chacón Calderón Ing Civil, MSc en ingeniería estructural, MBA y PMP. Coordinador de la Unidad Ejecutora del Proyecto Boruca en el ICE. Ex Gerente de Comercio. Internacional y Desarrollo de RECOPE. Director del Desarrollo de SIEPAC. Consultor internacional. Integrante de la Junta Directiva del Observatorio Humanista Cristiano del Desarrollo.