Fernando Cruz: Autonomía universitaria – «Democracia y valor público de las universidades estatales en lo educativo y cultural»

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Fernando Cruz Castro,  Abogado, Magistrado, Presidente de la Corte Suprema de Justicia.

Como Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República de Costa Rica me siento muy honrado de poder participar en tan importante actividad, en donde se destaca el valor de las universidades estatales en el fortalecimiento de nuestra democracia y de nuestra institucionalidad. Ahora, debemos mirar en retrospectiva, para comprender la función de la Universidad estatal en un Estado sin ejército, que quiso evitar la educación superior quedara bajo el control de poderes políticos sometidos a la brevedad y las urgencias del momento.

La universidad representa una de las instituciones más importantes que la sociedad moderna heredó de la edad media. El término viene del latín universitas que significa comunidad, corporación, asociación.

En nuestro país las universidades estatales no sólo han promovido y promueven la educación a nivel superior con una formación humanista, sino la investigación, el progreso de la ciencias y del conocimiento,  son un actor fundamental que promueven el desarrollo de nuestra sociedad. La Universidad pretende nadar en las aguas de la evidencia y la verdad, no en las necesidades coyunturales de los poderes formales o de los poderes fácticos.

En nuestra arquitectura constitucional, las universidades gozan de una tutela en nuestra Constitución Política promulgada el 7 de noviembre de 1949, la cual les reconoce un amplio grado de autonomía en el ejercicio de sus funciones.

Al respecto en el Título VII denominado “la educación y la cultura”, el artículo 84 determina: “La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica. El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su financiación”.  La autonomía descrita en la norma, es muy amplia, especialmente cuando señala que la autonomía abarca la capacidad de darse su organización y gobierno propio.

En ese artículo quiero destacar el legado de don Rodrigo Facio y de don Fernando Baudrit, quienes junto con otros constituyentes consiguieron su aprobación.

Por su parte, el artículo 85 indica: “El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas propias, independientemente de las originadas en estas instituciones. Además, mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias- un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal”.

Esta disposición enfatiza aún más la autonomía definida por el Constituyente.

El artículo 81 constitucional indica: “La libertad de cátedra es principio fundamental de la enseñanza universitaria”. La libertad de cátedra es un elemento nuclear de la constelación de normas que definen la autonomía universitaria. Esa libertad de cátedra requiere una estructura normativa que asegure, en toda su extensión, una libertad tan relevante y singular.

El artículo 88 señala:

“Para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a las materias puestas bajo la competencia de la Universidad de Costa Rica y de las demás instituciones de educación superior universitaria, o relacionadas directamente con ellas, la Asamblea Legislativa deberá oír previamente al Consejo Universitario o al órgano director correspondiente de cada una de ellas”. (Así reformado por el artículo único de la ley N° 5697 de 9 de junio de 1975)

Quiso el constituyente reforzar la garantía para de la autonomía universitaria, imponiendo una consulta previa del ente universitario.

En la Asamblea Nacional Constituyente que discutió nuestra Constitución, existió una rica reflexión sobre la autonomía que se les tenía que reconocer a las universidades  y otras dependencias estatales.

Sobre este tema, diputado Rodrigo Facio Brenes fue claro al manifestar en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente que: “(…) lo que busca el régimen de las autonomías es descentralizar las funciones económicas fundamentales del Estado en términos tales que el crecimiento administrativo propio del mundo moderno no implique una extensión correspondiente del poder político del Ejecutivo. La tesis según la cual el Presidente, o el Ejecutivo, deben tener todas las atribuciones en última instancia; la teoría según la cual el Presidente debe ejercer la jerarquía única de la Administración, esa es la teoría estatista o totalitarizante; la de las autonomías, la que busca multiplicar los jerarcas para evitar la concentración de poder y de recursos, es la tesis democrática. Y así lo demuestra la propia experiencia nacional y a experiencia de los países extranjeros grandes y pequeños organizados democráticamente” (Acta N°166, 13/X/1949, p. 5). Claro el objetivo: evitar concentraciones de poder, que es donde perece la democracia. No era un tema irrelevante, dada la experiencia de la convulsa década del cuarenta.

Por otra parte, el constituyente reconoció una amplia autonomía a las universidades estatales para su protección ante las injerencias del poder político. Autonomía de una actividad estatal que tiene su mira en el largo plazo, las miras que alcanzan esos horizontes que no se ven en el fragor de la lucha política cotidianas.

Sobre el tema, el diputado constituyente Fernando Baudrit resaltó la importancia de otorgar a la universidad pública una autonomía constitucional reforzada: “Lo que perseguimos es evitarle a la Universidad la amenaza de futuros Congresos movidos por intereses politiqueros. La educación primaria o secundaria no corren ningún riesgo. En cambio, la situación de la Universidad es bien distinta. Mañana, si la Universidad no se adapta al ambiente político imperante, un Congreso, con el propósito de liquidarla, lo podrá conseguir fácilmente rebajando el subsidio del Estado.

Ya dije que si no estuviéramos viviendo el régimen actual, la Universidad habría desaparecido, o bien se hubiera convertido en una dócil dependencia del Poder Ejecutivo. Ya se tramaba, en este mismo recinto, y por el último Congreso en ese sentido. Hasta se barajaban los nombres de las personas que nos iban a sustituir, en la dirección de la Universidad. ¿Quién nos asegura que en el futuro no podría presentarse una situación parecida? Precisamente para evitar que esto pueda llegar a presentarse, es necesario, indispensable, dotar a la Universidad de Costa Rica de una auténtica independencia administrativa, docente y económica.” (Acta 160, 4/X/1949, tomo III, p. 395.) Estas palabras de don Fernando, todavía resuenan, con fuerza, porque este distinguido constituyente,  no ha muerto, nada de eso, lo que él visualizó, sigue vigente, los excesos del poder, las ambiciones de limitada mira, eso no desaparecerá porque don Fernando haya muerto, escucho todavía sus palabras y pienso que hay eternidad imperceptible en su visión, las de la persona que con su experiencia nos hereda su sabiduría. Don Fernando, ya no está, pero su sabiduría me conmueve al leer estas sabias predicciones sobre las desviaciones del poder, que se producen desde siempre, desde que somos humanidad.

Esta reflexión la complementa el constituyente Arroyo, quien señaló que consideraba necesario darle a la Universidad una autonomía económica efectiva. Añadió que estaba seguro que en todo tiempo, tanto la enseñanza primaria como la secundaria contarían con todo el apoyo del Estado. No se puede afirmar otro tanto de la Universidad, que está expuesta a una serie de peligros. De ahí que es urgente rodearla de toda clase de garantías, para que no dependa de ninguna fuerza política. La autonomía económica es vital para la Universidad, que de otra manera no podrá cumplir su alta misión. ( ver Acta 160, 4/X/1949, tomo III). Puede afirmarse que no se ignoró el tema económico, es que lo identificaron  claramente. ¿ Qué significa la autonomía ignorando la variable económica?

En una carta que  doña Emma Gamboa envió a la Asamblea Nacional Constituyente afirmó: “No creo que se acuda a regateos económicos para la Universidad, porque estoy segura que la honorable Asamblea Constituyentes, no impondrá estrecheces a las fuerzas culturales, que, en su función de mejoramiento humano, son las que preparan mejor a lo largo de la historia, para una mayor eficiencia de producción y rendimiento económicos. Gastar en educación es capitalizar socialmente para el futuro” (Acta 130 de la Asamblea Nacional Constituyente). Efectivamente, la inversión en educación, es invertir en democracia y calidad de vida.

El representante Fernando Fournier expresó que: “la Universidad le está prestando al país grandes servicios. Para el progreso futuro de la Patria es indispensable una Universidad bien establecida, refugio del pensamiento libre. Si la Universidad le es absolutamente indispensable a la República, lógico es que ésta le proporcione los medios suficientes para que no perezca. Agregó que al mejorar la situación económica de la institución, indirectamente se está resolviendo el grave problema de la educación. Por otra parte, no es posible condenar a nuestra Universidad a acudir cada año a los políticos, en demanda de sus rentas. Si así fuera, la estaríamos condenando a una asfixia segura, ya que al no contar con la autonomía económica indispensable, la Universidad estará a merced de los políticos, según que los satisfaga o no el ambiente universitario”. ( ver Acta 160, 4/X/1949, tomo III). Esa dependencia anual, esa vulnerabilidad, es la que se pretendía evitar después de haber experimentado los sangrientos enfrentamientos de la década del cuarenta del siglo pasado. No es un detalle menor lo que menciona el constituyente Fournier, quería evitar una inconveniente vulnerabilidad económica de la autonomía universitaria.

Deben destacarse los argumentos del diputado Rojas Vargas, quien  afirmó: “Para que la Universidad pueda cumplir su elevada misión, requiere contar con la autonomía en sus tres aspectos: docente, administrativa y en especial económica. Si la Universidad no cuenta con una base económica firme, su independencia será un mito”. ( ver Acta 160, 4/X/1949, tomo III). La especificidad de los constituyentes al definir la autonomía, es evidente. Entraron en detalles específicos, tan importantes para garantizar autonomía efectiva.

No podían faltar las palabras del distinguido  diputado Ortiz Martín, quien argumentó en su discurso que “La Universidad es el primer medio fundamental para el desarrollo de un país, desde su aspecto cultural. Sin ella, es muy posible que las demás instituciones autónomas tendrían que cerrar sus puertas, ya que es la Universidad quien brinda al servicio del pueblo, los más connotados intelectuales y técnicos”. ( ver Acta 160, 4/X/1949, tomo III). Claro, es esa la especificidad de la institución de educación superior, la que justifica una tutela especial, reforzada.  Se requiere crear un espacio en que las luchas políticas cotidianas, inevitables, no alcancen a los ciudadanos con los más elevada preparación para asumir el liderazgo que en otras instancias de la sociedad, no pueden darse.

Hay que destacar un precedente muy conocido de la Sala Constitucional, me refiero a la sentencia número 1313-93 de la Sala Constitucional, que al definir la autonomía, la definió en los siguientes términos: “..VI.- SIGNIFICACION DEL CONCEPTO DE AUTONOMIA .- Expuesto lo anterior resulta necesario hacer algunas precisiones. Conforme lo dispone el artículo 84 de la Constitución Política, las Universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por esto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución No.495-92). Son estas las modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas. La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores. En este sentido la Universidad no es una simple institución de enseñanza (la enseñanza ya fue definida como libertad fundamental en nuestro voto número 3559-92), pues a ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en el caso de los países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse, según se dijo en el voto que se acaba de citar, en los de la democracia, el Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el «sistema de libertad», además de la paz (artículo 12 de la Constitución Política), y la Justicia (41 ídem); en síntesis, para esos propósitos es creada, sin perjuicio de las especialidades o materias que se le asignen, y nada menos que eso se espera y exige de ella. La anterior conceptuación no persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su contenido esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el Constituyente en la Ley Fundamental- que la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido.-…”  La autonomía universitaria tiene un propósito fundamental: tener un fuero de protección que evite las presiones o medidas de cualquier índole que limiten el cumplimiento autónomo de su misión. Ese es el núcleo conceptual del fallo mencionado.

Como complemento de este precedente, vale la pena menciona el voto número 3814-97, en el que se expresa:

“Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica. El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su financiación.» Estima la Sala, al igual que lo ha hecho en otras oportunidades, que la Universidad de Costa Rica mediante la potestad otorgada por las normas constitucionales, esta facultada para establecer los parámetros de ingreso, de acuerdo con las necesidades actuales y potenciales del país, las prioridades institucionales y su capacidad de operación, eliminando cualquier medida arbitraria que lesione los derechos consagrados en nuestro texto constitucional. De acuerdo, con la jurisprudencia de la Sala Segunda Penal, N° 273 de las 10:15 horas del 1 de abril de 1975, «Los tribunales de justicia no tienen facultades legales para determinar el número de estudiantes que deban ser admitidos en la Universidad de Costa Rica, y menos indicar en forma concreta quiénes deban serlo;…» En virtud de lo anterior, la facultad de los órganos jurisdiccionales, en este caso la competencia de la Sala Constitucional, no puede intervenir en la autonomía funcional de la Universidad, salvo cuando las autoridades universitarias, violen con sus disposiciones y normas la Constitución. A criterio de la Sala, en el caso en cuestión, el derecho a la educación, no se restringe, en virtud de las disposiciones emanadas por las autoridades de la Institución recurrida, porque en sí, lo que pretenden es mejorar el rendimiento académico de los estudiantes que aspiran graduarse en una carrera universitaria, además, dichas disposiciones y normativas buscan como fin, cumplir con la necesidad de profesionales cada vez más preparados y capaces, y que para optar por una carrera deben concursar, cumpliendo anticipadamente con los requisitos solicitados, así obtengan su lugar en la lista de admitidos para la misma, deben concursar por motivo de que la capacidad de estructura e infraestructura de la Universidad de Costa Rica es limitada y no pueden aceptar todos los estudiantes”. En este sentencia incluso se marcan los límites del poder jurisdiccional sobre la Universidad.

Estos precedentes, citados como ejemplo, marcan una ruta que delimita la incidencia del legislador y del Poder Ejecutivo sobre la Universidad. Esta jurisprudencia, podría cambiar, no lo sé, la discusión está abierta; es una mesa servida para cambiar el perfil de las Universidades. Se requiere derribar el discurso vigente hasta el día de hoy, para buscar otros rumbos. El tiempo dirá. Las voces de Baudrit, Facio, Ortiz, Emma Gamboa, Fournier Acuña y Rojas Vargas, todavía se escuchan, porque hablaban por la experiencia vivida y las previsiones que deben tomarse frente a la concentración de poder y el fortalecimiento de la democracia.  Tendremos una oportunidad para que la Sala Constitucional revise lo que dijeron los constituyentes, lo que prevé la Constitución y lo que señalan sus antecedentes. Es más que una revisión, es más que eso, es la determinación de los límites del poder político frente a las Universidades, si éstas,  merecen garantías y un estatuto que modere la fuerza tempestuosa de la política y sus necesidades. De nuevo, como en el cuarenta y ocho, la discusión se plantea, será un examen muy cuidadoso, prudente, con el reto de enterrar el pasado, si es que eso es posible, creando un nuevo orden para las Universidades. Todo un reto en una época en que no abundan nuevos paradigmas, sólo las razones del pragmatismo económico, porque si queremos cambiar la relación entre Universidades estatales y el poder político, debe existir un paradigma alternativo, que deje sin sustento esas ideas de esos constituyentes que si bien murieron, dejaron  su huella de sabia desconfianza a la concentración de poder, aunque sólo pretenda una racionalidad fiscal que requiere algo más que eso, requiere una visión que nos convenza que la democracia se fortalece si abandonamos la autonomía universitaria que forjaron los constituyentes.

El aporte que le han dado las universidades públicas al país es evidente en el ámbito del conocimiento, progreso social, educativo, investigativo y cultural. Yo debo confesar que mi visión está impregnada de gratitud y subjetividad, tanto que le debo a la Educación superior costarricense, en los brazos de las ideas de Facio, de Baudrit y otros insignes costarricenses, pude acceder a una visión diferente sobre la democracia y su futuro. Sigo estudiando los proyectos que se discuten, debo hacerlo con espíritu constructivo, pero por el momento, sigo sorprendido ante las normas constitucionales y las voces de los constituyentes, que todavía no han enmudecido, porque no enmudece la sabiduría, ni desaparecen las debilidades del ser humano frente al poder. Es que la democracia es más que palabras, es una multiplicidad de equilibrios y limitaciones, así lo vieron los jóvenes de la década del cuarenta, a partir de un paradigma que no se quedó con el equilibrio econométrico. Con esa visión unidimensional  no habrían existido garantías sociales, nacionalización de la banca, la abolición del ejército y la definición de la educación como la ruta de la democracia real.   Nuestra Constitución tiene dentro de sus múltiples legados, la autonomía universitaria, porque la salud de la universidad es la de la democracia, que es más que una palabra, es un andamiaje complejo de equilibrios, autonomías y controles.  Qué importante tener conciencia en la democracia, convencidos que ningún poder tiene una iluminación y corrección garantizada, por eso la pluralidad de poderes brillan en el diseño estructural de la Constitución.


 

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