Fernando Ferraro: El cubo Rúbik de la seguridad, abolición del ejército, crimen y desarrollo humano

Diseñar y ejecutar la política de seguridad es como armar un cubo Rúbik. Se trata además de una materia que, en democracia, debe estar sujeta a debate de forma permanente, para rechazar así a los defensores oportunistas de la mano dura y a quienes pervierten la noción de derechos humanos fomentando la impunidad.

Fernando Ferraro Castro, Abogado.

Con base en la Ley n° 9803 del 19 de mayo de 2020 se declaró el 1° de diciembre como “Día de la Abolición del Ejército”. Se trata de un hito que nos define en el mundo, y cuyo significado conviene renovar pues, como es normal, el paso del tiempo y con este, la evolución de las circunstancias, puede que le hayan restado sentido; y no adhesión, pues una mayoría significativa de los costarricenses continuamos respaldando la decisión. Sin embargo, hay preguntas que debemos abordar sin miedo; como por ejemplo, si las razones del pasado siguen teniendo validez, o si el deterioro de la seguridad justificaría revisarla.

En un contexto geo político inestable marcado por dictaduras militares, golpes de Estado y guerras civiles, Costa Rica decidió confiar en la promesa nacida de la Segunda Guerra Mundial, de una seguridad común garantizada por acuerdos y organismos internacionales. Fue una decisión atrevida que rompió paradigmas en una época en la que no se concebía un estado militarmente ddesarmado. En el presente hay 25. Tampoco fue una decisión libre de riesgos, pues fue sometida a prueba en numerosas ocasiones desde 1949. Así sucedió en 1955, en 1978 y en 2011 en Calero, sin olvidar su valor como fuente legitimadora durante el proceso que, de la mano del entonces Presidente de la República Oscar Arias, contribuyó a evitar que nos involucráramos militarmente en uno de los estertores de la Guerra Fría. Me refiero al proceso de paz centroamericano.

La abolición no debe celebrarse como un “fósil” de nuestra historia, sino como una política plenamente vigente, cuyos efectos moldearon nuestro presente y deben proyectarse al futuro. Comprenderlo depende de considerar al menos dos aspectos que por supuesto, no agotan el tema.

El primero es uno del que casi nadie duda. Me refiero a la certeza de que el entonces Presidente Figueres, la Junta Fundadora de la Segunda República y los constituyentes de 1949, entre los cuales se destacó Fernando Lara Bustamante, entendieron que para el desarrollo humano costarricense, aunque no lo llamaran así, era mejor destinar aquellos recursos a salud, educación e infraestructura, eliminando un instrumento que además podía condicionar la consolidación democrática del país.  De hecho, el Observatorio del Desarrollo de la UCR asegura que entre 1950 y 2010 dicha decisión generó el aumento de casi un punto porcentual en el crecimiento anual promedio del PIB per cápita. Ahora bien, este mérito representa el pasado.

El segundo aspecto no se relaciona con aquello, sino directamente con la política de seguridad, es decir, con el presente. Algo cuya comprensión requiere tener en mente lo que establece el artículo 12 de la Constitución Política, que manda:

“Se proscribe el Ejército como institución permanente. Para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias.

Sólo por convenio continental o para la defensa nacional podrán organizarse fuerzas militares; unas y otras estarán siempre subordinadas al poder civil: no podrán deliberar, ni hacer manifestaciones o declaraciones en forma individual o colectiva.”

En la Constitución está claro que los costarricenses no renunciamos ni a la seguridad como aspiración ni a mantener fuerzas de seguridad o a eventualmente crearlas. Renunciamos a la institución militar convencional y permanente. El país optó por garantizar su soberanía mediante la política exterior, y parte de esta y la preservación de un medio seguro para los costarricenses, mediante dos cuerpos de policía denominados Guardia Civil y Guardia Rural, que con el tiempo se transformaron y a la par de los cuales surgieron otros que desaparecieron o evolucionaron hasta especializarse.

En materia de soberanía e integridad territorial, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe jugar un papel central, pues una parte fundamental de la capacidad defensiva del país depende de la preparación del servicio exterior para prever amenazas, de la calidad y constancia de su presencia en la comunidad internacional y de su capacidad para ejercer el derecho internacional y la diplomacia.

Tanto en un sentido negativo como en otro positivo, el caso de Calero ilustra aquello. La discusión recurrente y fiscalista que tiende a cuestionar la necesidad del Ministerio de Relaciones Exteriores, alegando una supuesta duplicación de funciones entre este y Comex, responde a una profunda ignorancia.

En el plano interior, desde el 26 de mayo de 1994 la Ley General de Policía, n° 7410, canalizó nuevos avances en la organización y profesionalización de las diversas fuerzas de seguridad.

La modernización de los cuerpos de policía del país se dio al mismo tiempo que la naturaleza de las amenazas internas y externas a la seguridad se transformó después de la Guerra Fría. Con toda confianza podemos decir que con el auge del crimen organizado transnacional, del narcotráfico y la manera como se entrelazan con una serie de factores internos, el alcance y la peligrosidad de los desafíos a la integridad territorial, a la seguridad del Estado, al orden público y a la seguridad ciudadana, son potencialmente mayores en el presente, que en casi cualquier otro momento de nuestra historia, con excepción de la Campaña Nacional de 1856, del 48 y sus réplicas, y del final de la década de los setenta y los años ochenta del siglo pasado.

Lo dicho se relaciona directamente con la vigencia y el futuro de la abolición del ejército porque aquella decisión y la manera cómo el país concibió posteriormente su seguridad y los instrumentos para garantizarla, considerando la naturaleza de las amenazas actuales, hacen que nuestro modelo sea conceptualmente más efectivo para cumplir con la responsabilidad, que cualquier otro de origen o naturaleza militar. Un hecho que no debe confundirse con los efectos negativos que sobre la capacidad operativa del Sistema tienen la limitación de recursos, la intermitencia de la inversión y la ignorancia de que por su naturaleza y diseño, su funcionamiento adecuado requiere de un esfuerzo permanente de coordinación entre entidades y poderes de la República, donde el “ordeno y mando” del Poder Ejecutivo, ni es suficiente ni es ideal para mantener los estándares que demanda la población y que son indispensables para un país turístico.

Recordemos que nuestro aparato de seguridad está repartido entre los ministerios de Relaciones Exteriores, Seguridad Pública, Gobernación, Justicia, Hacienda y Transportes, los cuerpos municipales de policía, y el Poder Judicial, donde se ubican el OIJ, la fiscalía y obviamente los jueces penales. Se trata de una dispersión de funciones cuya idoneidad no entro a calificar, que responde a razones históricas y a un rasgo de nuestra cultura, como evidencia el hecho de que se repite en múltiples actividades públicas. Tampoco es algo que nuestro ordenamiento ignore, pues la ley estableció el Consejo Nacional de Policía como instancia de coordinación, cuya convocatorio corresponde al mismo Presidente de la República. A la par de esto, es indispensable no dejar que la valoración de nuestro modelo, se contamine con los exabruptos del Presidente de la República contra los otros poderes del Estado, que más que una genuina preocupación por la seguridad, revelan un desconocimiento del Sistema y limitadas habilidades políticas.

Atender los desafíos modernos a la seguridad es una tarea compleja y delicada para la que no están ni concebidos ni preparados los ejércitos convencionales en general ni los latinoamericanos en particular. Una situación que es fuente de un conflicto permanente entre los esfuerzos por garantizar la seguridad y proteger los derechos civiles y políticos, alimentando falsas contradicciones entre ambos objetivos.

La experiencia de países como México así lo demuestra, y no es la única. Incluso en estados donde se comienza a hablar seriamente de involucrar a las fuerzas militares, como sucede actualmente en Suecia, la razón principal obedece a una cuestión de recursos, pues se dan cuenta de que mientras los cuerpos de policía carecen de los necesarios para hacer frente a la delincuencia común y al crimen organizado, mantienen en sus fuerzas armadas recursos prácticamente ociosos. Al mismo tiempo, la experiencia de El Salvador es una que debemos juzgar con sobriedad, teniendo una especial y profunda consideración por la historia y cultura de ese país, para entender que la suya es una experiencia tan diferente a la nuestra que no nos dice nada sobre cómo podríamos enfrentar nuestra propia crisis.

La abolición del ejército se justificó alegando que sus recursos se debían destinar al desarrollo humano. Hoy el país invierte fuerte, aunque no eficientemente, en este campo, al mismo tiempo que padece una paradoja. En términos brutos, su inversión en seguridad alcanza un monto similar al de los otros países centroamericanos, con la excepción de Panamá, y sin embargo debe aumentarla. En 2024 gastaremos alrededor de quinientos cuarenta y cinco millones de dólares; El Salvador, más de seiscientos; Honduras, más de 400; Nicaragua, alrededor de 450; y Panamá que al igual que nosotros no tiene ejército, invierte más de 1700 millones. La comparación puede ser engañosa, aunque sea ilustrativa, pues al hacerla es necesario considerar, además de las características propias de cada país, el porcentaje del PIB que corresponde a cada caso y las diferencias salariales.

El argumento que justifica mantener la decisión que nos ocupa ya no es el de asegurar recursos para el desarrollo humano. Hoy es otro distinto, basado en las cualidades comparativas de nuestro modelo civil de seguridad. Por esta razón, de aquella comparación con el gasto en seguridad tampoco podría derivarse una objeción al modelo costarricense. Aunque fuera la única razón, que no lo es, nuestra ubicación geográfica impone una inversión inevitablemente alta en el campo que nos ocupa. No todas los gobiernos lo han entendido así.

Por todo lo anterior, renegar de la abolición, considerarla una idea romántica que nos expone al crimen y proponer en consecuencia, la militarización de nuestro servicio de seguridad es un error. En Costa Rica no falla el modelo de policía, por más mejoras que deban realizársele. Lo que necesitamos es definir una estrategia de manera conjunta, con la participación de todas las partes involucradas, ejecutarla de manera coordinada por todos los cuerpos del país, trabajar con base en la cooperación internacional, incrementar los presupuestos y mejorar su ejecución, aumentar el número de puestos y plazas de policía para que su presencia sea constante y efectiva en todo el país, y mejorar su formación, capacitación, equipamiento y supervisión. Al mismo tiempo, el Poder Judicial debe hacer lo propio con el OIJ, los fiscales y los jueces, además de proveer protección especial para estos.

Crear más delitos y aumentar las penas, salvo excepciones que deben discutirse con serenidad y fundamento, no es la solución. Expresar esto es fácil, y ni siquiera estoy revelando algo novedoso. La cuestión es ponerlo en marcha, complicadísimo políticamente hablando, pues el problema comienza con la necesidad de aumentar los presupuestos de manera suficiente, ya que la limitación de recursos públicos es conocida y la pandemia dejó enormes necesidades desatendidas; y encima, debemos tener clarísimo, que la seguridad no solo se construye con medidas de vigilancia, contención y cárcel, que son indispensables, sino también con salud, educación, igualdad, deporte, cultura, urbanismo y trabajo. Un punto este, donde debemos insistir en que si reorientar recursos para invertir en desarrollo humano ya no es la justificación para mantener la abolición del ejército, pues como vimos el gasto ya es grande y debe aumentar, el desarrollo humano debe entenderse como parte de una política de seguridad a largo plazo.

La diferencia entre el pasado y el presente, que debemos entender de cara al futuro, es que el país cuenta con recursos actuales y potenciales para satisfacer todas sus necesidades, pero están mal asignados, mal administrados y en no pocos casos se ignora que el sector privado entendido en un sentido amplio, puede complementar la actividad del Estado para cumplir con fines públicos de manera más efectiva.

Diseñar y ejecutar la política de seguridad es como armar un cubo Rúbik. Se trata además de una materia que, en democracia, debe estar sujeta a debate de forma permanente, para rechazar así a los defensores oportunistas de la mano dura y a quienes pervierten la noción de derechos humanos fomentando la impunidad.

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