Fernando Herrero: Figueres y el neoliberalismo

El gobierno de Figueres, como espero haber ilustrado, no fue un gobierno neoliberal, sino parte de un proceso de búsqueda de una alternativa, de una nueva socialdemocracia capaz de responder a los nuevos retos de nuestro país en esta época.

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Fernando Herrero Acosta, Economista.

Los gobiernos liberacionistas no han sido neoliberales; ninguno de ellos.  El propósito de este ensayo es explicar por qué el de José María Figueres (1994-1998) no lo fue.

Como se trata de un término que no posee socialmente un significado preciso, es necesario adoptar una definición.  No es mi intención entrar en un debate sobre el concepto, sino tener un punto de referencia operativo (cfr. M. Steger y M. Roy, 2010, Neoliberalism. A Very Brief Introduction, Oxford University Press).   En lo que sigue entenderé por neoliberalismo una orientación ideológica que no solo propugna la menor intervención posible del Estado en los mercados y la producción, sino mucho más allá:  la idea de que lo privado (individual) es preferible a lo público (colectivo), salvo excepciones.  Prototipos:  los gobiernos de Thatcher, Reagan y Pinochet del siglo pasado.

En el período 1994-1998, y desde la campaña electoral, Figueres propuso una agenda alternativa al proyecto neoliberal, bajo la premisa de que no solo “los mercados son buenos siervos pero malos amos (y peor religión)”, sino que el Estado tiene la misma característica.  Las políticas públicas se caracterizaron por combinar el potencial del mercado con una intervención estatal estratégica, en áreas que se consideraron clave.  Para esto se abandonaron dogmas y se hicieron combinaciones innovadoras de política.  A continuación lo explico en cuatro áreas centrales:

  1. Políticas de inversión y comercio internacional. En este período se continuó el proceso de apertura del mercado incluso sin reciprocidad. La reducción de impuestos al comercio exterior les llevó a su mínimo histórico.  Pero la innovación más importante fue la agresiva política de atracción de inversión extranjera, que partió de la premisa de que el mercado no era capaz de atraerla por sí mismo, y culminó con la instalación de INTEL en Costa Rica.  Esta inversión marcó un hito en el desarrollo nacional, que sirvió de impulso a un modelo de atracción de inversiones (intervencionista y dirigido) altamente exitoso.  Esta estrategia surgió en los grupos de trabajo de la campaña, con base en estudios y discusiones previos del equipo de trabajo.
  2. Políticas financieras. En el sector financiero se autorizó que el sector privado ofreciese cuentas corrientes, con lo que se abrió plenamente su participación en el mercado.  Pero a la vez se fortalecieron los sistemas regulatorios, y se crearon la Superintendencia de Entidades Financieras, SUGEVAL y el CONASSIF.  Junto a la apertura del mercado regulado, se fortalecieron los bancos estatales con programas promovidos por el gobierno y el Banco Central, en el que bancos internacionales de alto nivel apoyaron a los nuestros.  No fue posible rescatar el Banco Anglo, que tuvo que cerrarse.  Como parte de la elaboración del programa de gobierno, se llevaron a cabo seminarios y talleres para definir el programa en el sector financiero, incluyendo una consulta pública, nacional, sobre las condiciones que debería tener la apertura financiera. Participaron desde las grandes empresas y organizaciones hasta productores y comerciantes de muy bajos ingresos.  Un ejemplo maravilloso de un esfuerzo por hacer política de una manera diferente.
  3. Política social.  El eje central de este planteamiento, que llamaré a partir de aquí nueva socialdemocracia, fueron los programas sociales.   La propuesta neoliberal buscaba concentrar el gasto social en los grupos de menores ingresos (la focalización del gasto social), lo que suena bien hasta que uno se da cuenta de que se trataba de todo el gasto social:  que la educación, la salud, las pensiones, la vivienda y la asistencia social, todos, se dirigiesen solo hacia los más pobres.  Se consideró que ese camino destruiría el estado de bienestar que Costa Rica había construido a lo largo de su historia, y que era necesario encontrar una nueva alternativa.

La solución, en lugar de asignar los recursos sólo hacia los más pobres, fue una estrategia dirigida a fortalecer la clase media e integrar en ella a los grupos de menores ingresos.  En lugar de privatizar la educación y la salud (y de dar vouchers o cupones a los más pobres), por ejemplo, se fortalecieron los programas estatales para que proporcionaran servicios universales, en lugar de servicios focalizados.  Sin dogmatismos, también se exploraron programas ejecutados por el sector privado bajo contrato o con el apoyo del gobierno.  Destacan en ese contexto la reforma educativa, dirigida a ampliar la cobertura a los grupos de menor edad, a la informatización y el fortalecimiento del inglés, a la construcción de infraestructura para secundaria, y a la creación del sistema de acreditación de la educación superior.  En salud, la creación de los EBAIS en la CCSS es el avance más importante, pues hizo posible colocar en el centro de los servicios la prevención y la atención primaria; en estos meses de pandemia  su importancia ha sido transparente.  En cuanto al gasto focalizado, los expandió al nivel más alto de su historia, incluyendo programas de vivienda, servicios básicos como el de acueductos y alcantarillado y atención especial a los grupos más débiles en especial durante los momentos críticos del ciclo económico.  El gasto social llegó al momento más alto hasta entonces.  No dicen la verdad quienes hablan de un debilitamiento del estado de bienestar en Costa Rica.  Y conceptualmente,  la distinción entre gasto universal y gasto focalizado fue una de las contribuciones conceptuales más importantes al debate mundial.

  1. La reforma institucional abarcó todos los sectores. Como decía don Jorge Manuel Dengo, se trataba de un “ataque frontal” para transformar el Estado. Y por ello en casi todas las áreas las analistas podrán encontrar cambios.  Los principales tienen que ver, desde mi perspectiva, con la transformación de los programas de vivienda  y asistencia social, los EBAIS,  la reforma del MEP,  la educación y organización de la policía,  la reforma del sistema financiero y la banca estatal y  la transformación de la planificación nacional y la gestión hacendaria.  Mención especial merecen los programas de protección ambiental, incluyendo innovaciones mundiales como los créditos de carbono.  Para viabilizar estas transformaciones se creó además un programa de movilidad horizontal de trabajadores, que permitiese a los funcionarios trasladarse a las instituciones en las que se requiriesen más sus servicios, y de movilidad vertical, para que pudiesen salir del sector público con una indemnización que hiciese atractiva dicha solución.

En el campo hacendario (agrego por deformación profesional), se llevó a cabo la reforma institucional más profunda que ha habido hasta la fecha, incluyendo cambios organizativos, legales y de personal. Se reformaron el código tributario, las leyes de aduanas, renta, ventas y otros, y se aumentó la recaudación, lo que hizo posible la reducción de los impuestos al comercio exterior y la creación del impuesto a los bienes inmuebles para las municipalidades.  Se redujeron el gasto y el déficit, y por primera vez se rompió el que se llamó el “ciclo político electoral”, por el que cada período de gobierno concluía con un déficit mayor al que tuvo el principio.  También se llevó a cabo una reforma sustancial del sistema de pensiones, dirigido a crear un sistema sostenible (en especial el del magisterio), que hizo posible que el régimen continuara a pesar de las dificultades de entonces.  Lo central, para efecto de las clasificaciones ideológicas, es que estas reformas no iban dirigidas a “encoger el Estado”, como habría ocurrido en un modelo neoliberal, sino más bien a fortalecerlo para que pudiese cumplir con las tareas asignadas.

El gobierno de Figueres, como espero haber ilustrado, no fue un gobierno neoliberal, sino parte de un proceso de búsqueda de una alternativa, de una nueva socialdemocracia capaz de responder a los nuevos retos de nuestro país en esta época.

 


Fernando Herrero Acosta, es economista, académico, investigador, consultor internacional; fue Viceministro de Planificación, Ministro de Hacienda en dos ocasiones y también ha sido Regulador General en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

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