Fernando Rodríguez: ¿Qué podemos decir sobre las medidas propuestas en materia fiscal?

Fernando Rodríguez Garro, Economista.

La propuesta que el gobierno dio a conocer para iniciar negociaciones formales para un “Extended Fund Facility” con el FMI, he generado múltiples reacciones: reacciones negativas de la oposición política, del sector empresarial, de grupos sindicales y de grupos con intereses dispersos que incluso iniciaron manifestaciones y bloqueos en estos días. El documento presentado por el gobierno incluyó propuestas en tres áreas: ingresos, con reformas temporales y permanentes; gasto, con medidas enfocadas principalmente en empleo y salarios, y privatización y venta de activos públicos.

Dos elementos son fundamentales en el proceso de ajuste, haya o no haya acuerdo con el FMI: el tiempo y el tamaño de la medida. Sobre el aspecto tiempo, cualquier propuesta que se haga requiere que se generen recursos en el corto plazo, para que el proceso de estabilización inicie de inmediato y no tenga que ser mayor en el futuro, o sea, cualquiera que sea la escogencia de medidas estas tienen que rendir rápido para que el proceso de ajuste inicie pronto. Esto marca mucho las medidas propuestas, pues en el caso de los temas tributarios se están planteando ajustes a impuestos existentes que vendrían a generar ingresos adicionales de inmediato, así como la creación de un impuesto a las transacciones financieras, que vendría a aportar desde el primer día una gran cantidad de recursos.

Sobre el tamaño, el gobierno va a ofrecer al FMI un ajuste rápido y muy ambicioso, para pasar de un 2,5% del PIB de déficit primario previsto para el año 2021, a un superávit primario de 2,2% del PIB en el año 2024. El ajuste es muy fuerte para un país que nunca ha pasado por ese proceso, pero que es fundamental para cumplir la meta de reducción de la deuda pública a un 50% del PIB para el año 2034. Ese proceso de ajuste tan fuerte en un plazo tan corto tendrá como consecuencia una reducción del crecimiento previsto para los próximos años, lo que dificultará la recuperación económica del país y la reducción del desempleo, con las consecuencias sociales que eso implica. No obstante, también hay que señalar que si el ritmo del ajuste se hace más lento, es probable que el mismo deba ser más grande, pues la deuda del gobierno central seguirá creciendo, haciendo el proceso de ajuste más complejo en el tiempo.

A fin de revertir los efectos adversos del ajuste en el crecimiento, aunque sea parcialmente, el gobierno propone reducir el pago de las contribuciones sociales en 5 puntos porcentuales, propiamente las destinadas al financiamiento de FODESAF, y que el gobierno central asuma eso con los recursos generados por las otras medidas, por un plazo de 5 años. Esto podría abaratar la contratación de personal, pero deja los recursos para el combate a la pobreza dependiendo de que las medidas tributarias puedan aportar lo suficiente. La medida en sí es positiva, históricamente se cometió el error de gravar las planillas con un impuesto que recauda la CCSS, cuando ese tributo debió estar dentro de los que recauda el gobierno central. Esta medida, entonces, podría ser la oportunidad de quitar cargas sobre las planillas que no deberían sufragarse por esta vía y trasladarlas como impuestos a formas de expresión de riqueza, de forma permanente y que propicien una mejor distribución del ingreso en el país.

En cuanto al detalle de las medidas en ingresos, en general estas son favorables a la progresividad o a la aportación proporcional de las personas, en función de su ingreso mensual. En la reforma de los tramos de renta se mantiene la progresividad y, guste o no, la justicia contributiva, pues la cantidad de impuestos adicionales que una persona pagaría, crecen conforme crece su ingreso. En el caso del aumento del impuesto de bienes inmuebles, la propuesta planteada sería exagerada con respecto al monto pagado hoy, además de que este aumento no se gradúa en función del valor de la propiedad, corriendo el riesgo de que la propuesta pueda ser confiscatoria, por lo que deberá revisarse y preferiblemente cambiarse.

La creación del impuesto a las transacciones financieras (ITF), como medida temporal, es una forma de generar una gran cantidad de recursos, en un plazo corto y con poca dificultad administrativa en su aplicación. Aunque se ha insistido en que gravaría a todas las personas sin importar su ingreso, esta medida sería una forma menos gravosa de obtener recursos que una subida del IVA. Cada punto adicional del IVA implicaría un gasto adicional por familia de 0,4%-0,5%, mientras en cualquier escenario y forma en que usen los recursos, la tasa propuesta del ITF sería de 0,3% de todos los recursos gastados por una familia. La medida ha generado reacciones negativas, y sí, puede tener efectos en la bancarización que deberán observarse, pero es una medida que ayudaría a generar una gran cantidad de recursos en el corto plazo, quizás no tantos como los que prevé el gobierno (3% del PIB), pero sí los suficientes para darle un fuerte impulso al programa de estabilización.

En cuanto a las medidas de gasto, siguen enfocados en medidas que afecten las remuneraciones de los funcionarios públicos, lo que podrían afectar el ingreso real de este grupo de trabajadores y su capacidad de consumo. La presión de ciertos grupos políticos por generar ahorros en esta vía, no está permitiendo abrir una discusión sobre lo que debe ser el salario de un funcionario público y ha llevado a centrar la discusión en el tema de los pluses. Los ajustes que se realicen en materia salarial no necesariamente van a generar efectos en el corto plazo, en el tanto se respeten derechos adquiridos, pero hay una presión pública importante sobre el tema que estaría sobreestimando lo que se puede hacer en este tema.

Se plantea un ordenamiento de entidades desconcentradas como otra medida en lo que corresponde a gasto, aspecto en lo que sí existe posibilidad de generar ahorros en el corto plazo y sobre todo la opción de mejorar la eficiencia del gasto. Costa Rica es un país que ha abusado de la creación de entes desconcentrados, lo que ha permitido la aparición de oficinas duplicadas dentro de los distintos ministerios, al tiempo que reduce el poder de decisión de los diferentes ministros, complicando la gobernanza pública. Lo que propuso el gobierno en el documento presentado pudo haberse ampliado para aprovechar y disminuir gasto innecesario en el funcionamiento de ciertos ministerios, sin afectar sus funciones, aunque en los últimos días se ha aclarado que en la propuesta final se incluirán otras entidades.

Medidas adicionales de reactivación económica hacen falta, como por ejemplo buscar recursos para incrementar la inversión pública en próximos años, además de mejorar la ejecución de los fondos que la financian, para impulsar la demanda agregada del país. En el presente año, con cifras acumuladas a agosto, la ejecución de recursos de inversión del gobierno se ha reducido en 125.000 millones de colones, lo que no ayuda al proceso de reactivación que el país necesita. La inversión pública no solo genera mayor actividad económica con un efecto multiplicador, sino que además permite crear empleo no calificado, que es el segmento de empleo más afectado por la actual crisis. Sostener los niveles de inversión pública, al tiempo que se amplían los recursos para su ejecución, son fundamentales para darle al país una salida la actual crisis.

La agenda de ajustes para reducir la evasión y la elusión es poca y debería ampliarse, más reformas deben plantearse en la legislación tributaria a fin de lograr una reducción de los portillos para evadir y eludir, sobre todo en impuesto sobre la renta, para modernizar su legislación y evitar que formas modernas de elusión puedan seguirse usando para reducir la base de aportación del impuesto. Si bien la mejora tecnológica tiene un papel fundamental para optimar las capacidades de cobro de impuestos, no es el único factor que debe considerar. Acceso a información de parte de la Dirección de Tributación, más personal para la administración tributaria costarricense (que es pequeña en comparación con otras administraciones tributarias), cambiar políticas de estímulo de exoneraciones a subsidios y la mencionada mejora en la legislación tributaria, son cosas necesarias para reducir la elusión y la evasión.

La inclusión de medidas para privatizar empresas públicas y activos del Estado podrían complicar la discusión y aportar muy poco a la solución del problema. Los recursos que la venta de activos podría aportar ayudaría a sostener la situación fiscal por un tiempo, pero no solucionan el problema fiscal estructural, pues no atacaría el déficit primario. Puede haber ajuste sin privatización, pero no privatización sin ajuste, por lo que la privatización podría simplemente complicar la discusión y no llegar a tiempo. Otras medidas, como el uso de reservas internacionales o la compra de títulos de deuda con emisión de colones, no son sustitutivos del ajuste, por las mismas razones que la privatización, por lo que debemos desecharlo como salidas simplificadoras de las decisiones difíciles que hay que tomar.

Personalmente, eso sí, creo que el Banco Central de Costa Rica puede emitir colones y comprar deuda pública costarricense, para ayudar a cubrir las necesidades de financiamiento del gobierno central para el próximo año. El riesgo de que esto inflación es mínimo, o prácticamente nulo, en la actual coyuntura, pero sí podría permitir más flexibilidad al gobierno y menos presión para obtener el financiamiento necesario, con las consecuencias que esto implicaría. No sustituiría el ajuste necesario, como se ha indicado, pero daría un respiro al país mientras este proceso se discute, se aprueba y se ejecuta.

Finalmente, el acuerdo con el FMI no es una condición sine qua non para resolver los problemas fiscales del país, es el ajuste la clave de esa solución. El acuerdo con el FMI se está planteando como una forma de recuperar la confianza de organismos internacionales e inversionistas extranjeros sobre el rumbo económico, y principalmente fiscal, del país. Pero no habrá un acuerdo efectivo si no nos ponemos de acuerdo en cuál deberá ser el ajuste que hagamos, ajuste que además por sí solo nos ayudará a recobrar esa confianza ante el mundo, sobre todo por la pobre capacidad de acuerdos en materia fiscal del que el país históricamente adolece.