Gerardo Corrales: El ABC de las finanzas públicas

Ya es hora que el Poder Ejecutivo ponga en cintura sin distinción a todas las entidades públicas en el cumplimiento de la regla fiscal y, además que, junto con el sector productivo, implemente un verdadero plan de reactivación económica, hasta la fecha fallidos, con un efecto negativo en la tasa de desempleo que pone en riesgo la estabilidad política y social del país.

Gerardo Corrales Brenes, Economista, Economía Hoy.

Dado el anuncio no esperado en días recientes por parte del Ministerio de Hacienda en cuanto a que el déficit financiero del gobierno cerró en un 6.9% del producto interno bruto ( PIB ) para el año 2019, me permito contribuir a la discusión, tanto de forma académica, explicando los diferentes componentes de ese concepto así como determinando en detalle, el porqué, a pesar de una reforma fiscal aprobada por medio de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley # 9635 a finales del 2018, la tendencia de las finanzas públicas se desvía negativamente de la ruta esperada.

Con ese propósito y tomado del mismo sitio de internet del Ministerio de Hacienda, elaboré el cuadro # 1 que desagrega el déficit financiero en sus componentes y además, como es una variable de flujo, es decir, sus valores son diferentes dependiendo del período de tiempo que se tome, para que la explicación del porqué las finanzas públicas se deterioran, decidí mostrar en las columnas diferentes períodos de análisis, esto es, base anual; base semestral; base trimestral y base mensual, especialmente el último mes del año, en donde en mi criterio, se abrieron las escotillas y se tiró por la borda, todo el esfuerzo de contención del déficit primario durante los once meses previos y de eso, debe responsablemente darnos explicación el Ministro de Hacienda, para entender las razones que justifican ese comportamiento.

 

Para continuar, defino los diferentes componentes del déficit financiero del Gobierno Central.

El primer componente son los ingresos totales que se constituyen en su mayoría por la recaudación de impuestos, siendo los principales el impuesto a la renta conocido como impuesto a los ingresos y utilidades de las personas físicas y jurídicas (incluye impuesto a los salarios, pensiones, ganancias de capital, utilidades de personas y empresas) que constituye la mayor fuente de ingresos, cerca del 34.6% del total de ingresos.

El siguiente componente es el impuesto al valor agregado (IVA), que antes del 01 de julio del 2019 se conocía como el impuesto de ventas y a partir de esa fecha, pasa a denominarse como el famoso IVA representando para ese año el 17.9% de todas las fuentes de ingreso del Gobierno Central.

Posteriormente tenemos una acumulación de otros ingresos tributarios que para facilidades de este artículo no especifico uno a uno, sino que lo llamo otros ingresos tributarios donde se agrupan el impuesto a las importaciones; exportaciones; aduanas; consumo; combustibles; propiedad de vehículos; bebidas alcohólicas y varios más. Ese rubro en el año 2019 representó el 19.3% del total de ingresos recaudados por el Gobierno Central.

Finalmente tenemos el rubro de otros ingresos que representa el 28.2% del total de ingresos del Gobierno Central para el año 2019 que agrupa rubros como los aportes o contribuciones sociales recibidas de los diferentes regímenes de pensiones, especialmente del Magisterio Nacional; ventas de bienes y servicios; recaudación de derechos administrativos y cánones de servicios públicos; ingresos de la propiedad por alquileres; traspaso de dividendos del INS y otras entidades públicas; recaudación de multas, sanciones, remates; transferencias corrientes de órganos desconcentrados, etc.

En cuanto a los Gastos Totales, estos se dividen en gastos corrientes y gastos de capital.

En el primer concepto se incluyen los gastos para la operación normal del Gobierno Central que se constituyen por las remuneraciones que agrupan sueldos, salarios y cargas sociales ( representan el 31.4% del gasto total del 2019); las compras de bienes y servicios ( 3% ); las transferencias específicas al sector público ( a instituciones descentralizadas; gobiernos locales; instituciones públicas financieras; órganos desconcentrados; prestaciones; pensiones y jubilaciones contributivas, etc. y constituyen el 25.2%); las transferencias al sector privado ( a empresas privadas sin fines de lucro; por concepto de indemnizaciones; reintegros; devoluciones. Estas transferencias son el 11.0% del gasto total); transferencias al sector externo (aportes o contribuciones a organismos internacionales, representa el 0.08%); transferencias con recursos externos que constituyen el 0.5% del gasto total del Gobierno Central en el 2019 y finalmente, el pago de intereses de la deuda interna y externa del gobierno, que significan el 19.3% del gasto total.

En cuanto a los gastos de capital, se refiere a las inversiones en infraestructura y obra pública que incrementan el patrimonio nacional. Este rubro está compuesto por inversiones de capital del Gobierno Central (0.8% del gasto total); transferencias de capital al sector público (incluye órganos desconcentrados; instituciones descentralizadas; gobiernos locales; instituciones públicas financieras y no financieras; y representa el 6.4% del gasto total; transferencias de capital al sector privado (tanto empresas privadas sin fines de lucro como asociaciones; fundaciones; cooperativas y otros entes privados. Este concepto significa el 0.25% del gasto total); transferencias de capital al sector externo, básicamente organismos internacionales, que no estuvo presente en el 2019 y finalmente transferencias de capital con recursos externos que representó en el 2019, el 1.7% del gasto total.

Aparte de los gastos corrientes y de capital, se presenta la concesión neta de préstamos que representa el 0.4% del gasto total del Gobierno Central en el 2019. Cuando las entidades públicas no son sujetas de recibir préstamos de los organismos multilaterales o bilaterales, entonces los mismos son asumidos por el Gobierno Central y luego se los traspasa vía transferencias según se vayan presentando los desembolsos.

A la diferencia entre los ingresos totales menos los gastos totales antes del pago de intereses, se le conoce como el balance primario del Gobierno Central. Si esta diferencia es positiva, los ingresos superan a los gastos y se tendría un superávit primario. Por el contrario, que es la situación nuestra desde el año 2008, se tendría un exceso de gastos antes de intereses sobre ingresos conocida como el déficit primario.

Según las cifras que se muestran en el cuadro # 1, nuestro déficit primario en el año 2019 ascendió a un mil miles de millones de colones, esto equivale aproximadamente a $1.7 mil millones, el 2.7% del PIB.

Esta es la cifra que, según la reforma fiscal aprobada, con el incremento de ingresos por impuestos y mejor recaudación más la contención del crecimiento del gasto público antes de intereses, debe llevarse al 0% del PIB o sea equilibrar el balance primario al año 2023.

Finalmente, si al balance primario se le deduce el pago de intereses, tenemos el balance financiero. Si es positivo, tenemos un superávit financiero, caso contrario, que es nuestra situación, tendremos un déficit financiero que para el año 2019, cerró en 2,524 miles de millones de colones, aproximadamente $ 4,350 millones de dólares, equivalente al 6.9% del PIB.

Definida la terminología que se incluye en el balance financiero del Gobierno Central, procedo a tratar de explicar el porqué de las cifras obtenidas comparadas al año 2018.

EL COMPORTAMIENTO DE LOS INGRESOS TOTALES

En primer lugar, se observa que de forma interanual los ingresos crecieron un 8.1%, para una recaudación incremental de fondos de casi 400 mil millones de colones.

El incremento principal se da por el impuesto al valor agregado que contribuye con el 45% de ese aumento, 179 mil millones, es decir, un aumento anual significativo del 23%, cuando en el 2018 apenas había crecido un 3%. Por eso no entiendo el razonamiento de algunos que la reforma fiscal aprobada no fue efectiva.

El segundo rubro en importancia, es el incremento en la recaudación del impuesto a los ingresos y utilidades de personas físicas y jurídicas, que subió 156 mil millones, el 39% del aumento anual de los ingresos totales. Lo anterior significa un 9.2% de incremento y en el 2018 fue de 8.8%.

Si se quita la recaudación extraordinaria por la amnistía tributaria que estuvo vigente de diciembre del 2018 a marzo del 2019, los impuestos a las utilidades netos de amnistía para el 2019 fueron 1,738 miles de millones de colones ( se recaudaron 119 mil millones de amnistía en el 2019 ) y para el 2018 fueron de 1,619 miles de millones ( se recaudaron 80 mil millones de amnistía en el 2018), lo cual da un incremento ajustado de 119 miles de millones de colones, es decir, un 7.3% de aumento para el 2019, cuando el dato ajustado del 2018 fue de un 3.7%.

Este menor crecimiento de los últimos dos años, comparado al período 2014-2017 donde se creció un promedio anual del 12.6%, puede ser reflejo del impacto en las utilidades de las empresas y en los niveles de desempleo de las personas, ocasionado por la fuerte desaceleración económica en la que ha estado sumido el país.

También, debe señalarse que podría haberse visto incrementada la evasión fiscal, elemento que debe ser analizado en profundidad por las autoridades tributarias.

Los otros ingresos tributarios crecieron un 5.6% y los otros ingresos apenas un 0.7%, ambos rubros representan un 16% del total del aumento de los ingresos del Gobierno Central en el 2019.

Si se considera el período 2019-2018 comparado con los años 2014-2017, la producción nacional en términos reales creció un promedio anual del 2.4% anual en el primero, mientras que en el segundo un 40% más de aumento, es decir, 3.9%.

Esta falta de reactivación económica está pasando la factura a la recaudación tributaria, pues para esos mismos períodos, corregidas las cifras sin la amnistía tributaria, los ingresos totales del Gobierno Central crecieron un promedio anual del 5.1% en el bienio 2018-2019, mientras que para el período 2014-2017, el crecimiento anual promedio de los ingresos totales fue de un 7.7%, es decir, una desaceleración en la recaudación de un 34%.

Ahora bien, con el objetivo de medir de alguna forma la efectividad de la reforma fiscal aprobada, he separado el comportamiento de los ingresos por períodos.

Si tomamos el análisis semestral comparativo 2019 y 2018, separando los ingresos por la amnistía tributaria, se determina que, del incremento en los ingresos totales por 399 mil millones, el 17% corresponde a la variación del primer semestre, donde aún no estaba aprobada la reforma y un 74% a la variación del II semestre más un 9% de aumento en los fondos por cesantía, es decir que, del aumento observado, un 83% se dio estando ya la reforma fiscal en operación.

Si ahora abrimos la periodicidad a trimestres, enfocándonos en aquellos donde la reforma fiscal estaba ya aprobada, se observa que el IVA muestra un comportamiento incremental significativo, con una tasa de crecimiento trimestral del 37% en el tercer trimestre del 2019 respecto al 2018 y de un 46% para el cuarto trimestre, es decir, un incremento de 159 mil millones en el II semestre del 2019, cuando en el primero apenas había crecido un 5%, es decir, 20 mil millones. Se concluye que con la reforma, se está recaudando con el IVA, 8 veces más de lo que se recaudaba antes de su vigencia.

En cuanto al impuesto sobre los ingresos y utilidades de las personas físicas y jurídicas, dejando a un lado los 80 mil millones de amnistía recaudados en el II semestre del 2018, la recaudación en este período por este impuesto subió 97 mil millones, un 11.5%, comparado con solo un crecimiento del 3.2% en el I semestre del 2019 respecto al mismo período del 2018, al eliminar los 117 mil millones de amnistía recaudados durante esa fecha. Por tanto, podría también afirmarse que las reformas del impuesto de renta de las personas físicas y jurídicas también fueron efectivas en términos de recaudación.

El comportamiento de la recaudación creciente en este impuesto, se mantiene a un ritmo superior al 11% ya sea que se compare el III o IV trimestre del año 2019 con el 2018.

Puede a su vez entonces determinarse que, en términos de la amnistía tributaria otorgada con la Ley 9635, se logró recaudar solo por el impuesto de renta, 197 mil millones incrementales, cerca de un 0.55% del PIB, un 41% en diciembre del 2018 y un 59% de principios de enero al 04 de marzo del 2019.

Si a su vez quiere hacerse una prueba ácida, sino hubiese sido por la amnistía tributaria vigente durante el 2019, el déficit financiero del Gobierno Central hubiese sido de un 7.2%, lo cual obliga a estar más alertas durante este 2020, en la contención del gasto o mejoras en la recaudación, dado que estará ausente esa fuente de ingresos extraordinaria que dio 0.25% y 0.3% del PIB durante el 2018 y 2019.

EL COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS TOTALES

Mientras los ingresos totales crecieron en el año 8.1%, es decir, 399 mil millones, los gastos totales continuaron creciendo a un ritmo mayor del 12.7%, un crecimiento de 885 mil millones con lo cual, el déficit financiero del gobierno central se incrementó en 486 mil millones, un aumento del 23.8%, pasando a representar el 5.9% del PIB en el 2018 a un preocupante 6.9% en el 2019, un 17% de aumento.

Procedo a analizar los diferentes componentes del gasto, para tratar de explicar el porqué de estas variaciones.

El primero componente a revisar, son los gastos corrientes previo al pago de intereses, los cuales son el 71% de todos los gastos totales anuales del gobierno. Este rubro, que explica el 37% del aumento del gasto total, creció un 6.2% en comparación a un 3.8% del 2018.  Además, la inflación del año fue de apenas 1.58%, o sea que hubo un crecimiento real en los gastos operativos del gobierno de un 4.6%.

La primera impresión que queda es que el esfuerzo de contención de este gasto, parece que aflojó durante el 2019. Examinemos cada componente para confirmar dicha hipótesis.

Las remuneraciones del gobierno central, incluyendo cargas sociales, crecieron 82 mil millones, un aumento del 3.4%, contra un 4.6% del año 2018. Este comportamiento es uniforme en los diferentes períodos considerados en el cuadro # 1. Puede concluirse que sí parece haber una desaceleración de este gasto, en parte explicado por las medidas del Título III de la Ley 9635.

El siguiente componente del gasto corriente, son las diferentes compras en bienes y servicios que realiza el gobierno, es el 3% del gasto total y crecieron 3.7%, cuando en el 2018 fue de un 3%. Esta desmejora se concentra en el último trimestre del año, cuando este rubro creció un 9.2%.

Tiendo a creer que todavía se pueden hacer mayores esfuerzos de ahorros en este rubro por compras consolidadas y además de forma electrónica en el sistema integrado de compras públicas (SICOP).

Las transferencias públicas del gobierno central al sector privado, representan el 11% del gasto total y crecieron un 2.5%, la tasa más baja de crecimiento de los últimos 6 años. Del total del aumento del gasto, este rubro solo representa el 2.4%.

Por el contrario, las transferencias públicas del gobierno central al sector público, representan el 25% del gasto total y crecieron el último año un 10.8%, cuando el 2018 apenas creciendo 3.6%. Pareciera que aquí se aflojaron los controles y del aumento del gasto total, el 22% se explica por este rubro.

Al dividir su comportamiento por semestre, el aumento principal se da en el II semestre, cuando se crece un 15.7% y se concentra ahí casi el 80% del incremento anual.

Al abrir más esta información y verla para el tercer y cuarto trimestre del año, el aumento se explica principalmente en el IV trimestre, con un crecimiento de casi un 27% respecto al mismo trimestre del 2018, lo que representa un 65% del aumento experimentado en el año en este rubro. En particular, destaca el aumento en el mes de diciembre, con un crecimiento de casi el 28%.

Lamentablemente no se cuenta con la información pública detallada para identificar el porqué de este crecimiento de 194 mil millones de colones, en su mayoría en el cuarto trimestre del 2019. Es una de las preguntas que el Sr. Ministro de Hacienda debe aclarar para facilitar una mejor comprensión sobre si son gastos recurrentes o coyunturales.

Las transferencias públicas del gobierno central al sector externo se mantienen controladas y son un rubro poco significativo.

Finalmente, en el rubro de transferencias corrientes, aparece una nueva división que denominan Transferencias con Recursos Externos, con un crecimiento anual significativo del 119% y aunque representa un 2.4% del aumento total del gasto, por darse prácticamente en el mes de diciembre del 2019 por 23 mil millones de colones, merece una explicación detallada del Ministerio de Hacienda.

El gasto por intereses es el otro componente del gasto corriente y es un rubro que crece a un preocupante ritmo acelerado del 23.5% anual, con un crecimiento de 289 mil millones, es decir, el 33% del aumento del gasto total.

Este aumento se explica tanto por el incremento de la tasa de interés promedio que se paga por la deuda, que en el 2018 fue de 7.74% y para el 2019 de un 8.64%, es decir, un 12% de incremento, a pesar de la emisión de eurobonos y préstamos de apoyo gubernamental.

A su vez, el saldo de la deuda se vio incrementado en un monto significativo de un 21.4% anual, esto significa, $ 6.532 millones más de deuda, para alcanzar un saldo total a fines del 2019 de $ 36.994 millones.

Se pasó de una relación al PIB de un 53.2% a un preocupante 58.4%, lo que hace presagiar que para el 2020, se romperá el tope del 60%, con lo cual no solo se incorpora a la regla fiscal el gasto de capital que junto con el gasto corriente, no podrán crecer más allá del 65% del crecimiento del PIB promedio de los últimos 4 años, sino que además entra a regir el artículo 13 del Título IV de la Ley 6395, lo cual hará que los salarios e incentivos ni siquiera puedan ajustarse por costo de la vida; las pensiones solo se ajustarán por inflación; el gobierno no podrá tomar créditos o préstamos, salvo para gastos de capital y paliativo de la deuda pública y no podrá otorgarse ningún tipo de subsidio, rescate financiero o erogación para los sectores productivos, salvo los autorizados por una ley particular aprobada en la Asamblea Legislativa.

Me parece que aún la opinión pública no ha dimensionado las consecuencias de este escenario y mucho menos, el efecto recesivo sobre el gasto de las familias que tendrá repercusiones severas en las actividades económicas.

Finalmente, en cuanto a los gastos de capital o de infraestructura, se muestra un cambio radical pues este rubro pasó a representar el 9% del gasto total del gobierno central, mostrando un crecimiento anual de casi un 50%, cuando el año pasado se había caído en un 26%.

Del total del aumento del gasto, un 27% se explica por este concepto.

El cuadro # 1 nos permite visualizar que más del 70% del incremento en este tipo de gasto, se concentra en el IV trimestre del 2019, no siendo un comportamiento uniforme en el año.

Al detallar los componentes de este gasto, se observa que las variaciones son explicadas por las transferencias al sector público, que crecieron casi un 40% y las transferencias con recursos externos que crecen 311%.

Ambos rubros muestran un crecimiento de 243 mil millones, y según las justificaciones del Ministerio de Hacienda, las explicaciones tienen que ver con transferencias del gobierno a entidades como CONAVI y la Comisión Nacional de Emergencias, para el mantenimiento y construcción de vías nacionales y atención de desastres naturales como la Tormenta Nate, respectivamente.

A pesar de estas justificaciones y que algunos rubros de las mismas no se consideran recurrentes, lo cierto es que excluyéndolos, aun así la tasa de crecimiento del gasto total está más de un 30% por encima del crecimiento de los ingresos y si además, es un hecho que no se tendrán más los ingresos por cerca de 200 mil millones de colones que se tuvieron a fines del 2018 y principios del 2019 por la amnistía tributaria, evidentemente la contención del gasto y el cumplimiento estricto de la regla fiscal deben ser condicionantes para cualquier nueva solicitud de financiamiento que requiera aprobación de la Asamblea Legislativa.

Si bien es cierto es de celebrar que los gastos de capital, excluyendo el aporte a la CAF, pasaron de un 1.4% a 1.8% del PIB, del 2018 al 2019, mientras la condición del déficit financiero siga siendo crítica, es seguir dependiendo de la deuda para financiar dicho rubro, lo cual requiere atacar más fuertemente el crecimiento del gasto corriente así como el volumen y el costo de la deuda, lo que debe llevar de inmediato a presentar una ley razonable de empleo público; pensar en una reforma estatal urgente con la consideración de fusiones, cierres o venta de activos o empresas estatales, pues de lo contrario, no habrá reforma fiscal que alcance.

Es como que una familia decida remodelar la casa; cambiar de vehículo o comprar todo el menaje nuevo, pero bajo una condición que los ingresos recibidos no cubren los gastos en alimentación, salud, distracción, viajes, ropa, etc. Es decir, es hacer el nivel de endeudamiento más grave por tratar de mejorar la calidad de vida, sin haberse socado la faja en reducir los gastos innecesarios.

            EL COMPORTAMIENTO DEL DEFICIT PRIMARIO Y FINANCIERO

Finalmente, el cuadro # 1 demuestra que el déficit primario subió del 2.3% al 2.7% del PIB, un aumento de casi 200 mil millones de colones, un preocupante 24% de incremento.

Si se desglosa este crecimiento por semestre, se observa que durante el I semestre, se logró una contención del déficit primario, pero en el II semestre, se tiró por la borda todo lo logrado llegando a alcanzar casi el 2% del PIB.

Llama la atención que, si se abre la información del II semestre por trimestres, se observa en el cuadro # 1, que durante el III trimestre del año, se logró reducir de forma significativa el déficit primario en 155 mil millones. Lamentablemente, en el IV trimestre, no solo se superó ese ahorro, sino que se incrementó por una suma superior, explicando el 90% del deterioro del déficit primario del año.

Definitivamente el IV trimestre del 2019 fue el causante de la desmejora fiscal primaria durante el 2019.

Se adjunta el gráfico # 1 donde se puede observar la evolución mensual en miles de millones de colones del déficit primario

En cuanto al déficit financiero, este se ubicó en 2,524 miles de millones de colones, un crecimiento de casi 500 mil millones de colones, con un aumento anual del 24%, la mayoría concentrada en el IV trimestre del 2019.

Si bien es cierto, el Ministerio de Hacienda pone a disposición las cifras mensuales que componen el déficit financiero del Gobierno Central, mi recomendación es que, por razones de transparencia y mayor claridad de las variaciones, los boletines que acompañan a las cifras, deben explicar con más detalle las causas de las mismas pues actualmente lo que hacen es referirse solo a los cambios observados, pero no a las razones de estos.

La reforma fiscal aprobada en la Ley 9635, conocida como Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, requiere un seguimiento estricto de su cumplimiento, tanto del lado de ingresos como de los gastos y debe ser responsabilidad de terceros, la Contraloría y la Asamblea Legislativa, estar monitoreando mensualmente el comportamiento de los distintos rubros del déficit financiero y compararlos con los rendimientos estimados de la reforma por el Banco Central, para garantizar que estos se cumplan al pie de la letra, pues de lo contrario, nos llevaremos sorpresas como las del 2019 y la efectividad en la recaudación de ingresos adicionales será insuficiente para alcanzar la meta de un déficit primario de cero a fines del 2023 y tendrá que plantearse de nuevo una reforma tributaria, en perjuicio del crecimiento económico; la generación de empleo, ingresos y la misma recaudación tributaria.

Ya es hora que el Poder Ejecutivo ponga en cintura sin distinción a todas las entidades públicas en el cumplimiento de la regla fiscal y, además que, junto con el sector productivo, implemente un verdadero plan de reactivación económica, hasta la fecha fallidos, con un efecto negativo en la tasa de desempleo que pone en riesgo la estabilidad política y social del país.

 

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