Guillermo Monge Guevara: Elogio del modelo de regulación independiente

Otras limitaciones del modelo tienen que ver con los problemas asociados al marco jurídico sobre gobernanza de empresas públicas, mediante el cual el Estado ejerce su  función de propietario de esas empresas.  En este ámbito, la regulación resulta insuficiente para satisfacer el interés general, si no se enmarca en un adecuado esquema de gobernanza pública.

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Guillermo Monge Guevara, Ingeniero civil, politólogo y consultor en políticas públicas

Lo que no se conoce no se valora. Y lo que no se valora no se defiende.  Esto es lo que puede estar ocurriendo con respecto al modelo de regulación de servicios de infraestructura que tenemos en Costa Rica.  En estas líneas se busca  contribuir a que los formadores de opinión y los tomadores de decisiones lo conozcan, lo valoren y lo defiendan.

Los servicios basados en redes de infraestructura están por todas partes y tienen una influencia preponderante en la dinámica económica y la calidad de vida.  Son muy diversos entre sí: electricidad, agua intradomiciliaria,  evacuación de aguas, transporte, riego, transporte público, y distribución de combustible, entre otros.  Pero tienen una característica común:  requieren de redes de infraestructura para sus procesos de almacenamiento y transporte.  En la electricidad, por ejemplo, son las redes de transmisión y distribución; y en abastecimiento de agua, son los tanques de almacenamiento, las estaciones de bombeo y las redes de tuberías. Replicar  esas redes en un  mismo territorio, cada una de un  operador distinto, es algo que resulta oneroso en lo económico,   difícil –a veces imposible– en lo operativo, y a menudo  injustificado desde el punto de vista social.  En muchos casos, el costo del servicio en determinada área tiende a ser menor si se cuenta con un solo operador (los llamados “monopolios naturales”); en otros,  eso no es tan cierto pero de todas maneras se trata de monopolios establecidos por ley.

Lo que ocurre con los  monopolios es un secreto a voces: a falta de competencia poseen un considerable poder para subir los precios, descuidar la calidad y proveer insuficientes cantidades de productos, sobre todo en las zonas menos rentables.   Cuando son privados,  ese  poder les sirve para ampliar los márgenes de rentabilidad de sus accionistas; cuando son estatales,  las motivaciones apuntan hacia  el aumento de privilegios para las burocracias que los gestionan y para labrar las carreras políticas de los jerarcas de turno.

Estas situaciones fueron advertidas desde finales del siglo XIX en los Estados Unidos, cuando el gobierno de ese país trató de poner límites al poder de los monopolios ferrocarrileros de ese entonces. Surgió así la regulación económica moderna. En Costa Rica, el primer ente regulador se creó en 1928,  y fue la respuesta gubernamental a la necesidad de controlar los monopolios privados de servicios de electricidad. Desde entonces,  el país ha acumulado sin interrupción una rica experiencia en ese campo, concentrada en la actualidad en la ARESEP.

La ARESEP es principalmente un regulador de monopolios,  particularmente de monopolios públicos.  La mayoría de los 35 servicios regulados por esta entidad está a cargo de empresas públicas. De ellos, 14 podrían considerarse “monopolios naturales”; entre ellos: acueductos, alcantarillados, riego y avenamiento, transmisión de electricidad y transporte por ferrocarril.  Otros  5 mercados monopólicos regulados a cargo de empresas públicas no se pueden considerar monopolios naturales, entre los cuales se encuentran la distribución de electricidad, la de combustibles en plantel, y los servicios portuarios. Hay 4 mercados en los cuales se presentan condiciones oligopólicas o bien, fuertes obstáculos para la competencia, uno de los cuales es el de generación eléctrica.  Hay otros 10  mercados de servicios regulados que se encuentran en condiciones de competencia; 4  de ellos son del sector de combustibles y otros dos son los de  taxi y  estiba; los otros se hayan en el sector de telecomunicaciones.

La regulación, dicen los economistas, es un mal necesario.  A falta de suficiente competencia, no queda más que recurrir al Estado para que ejerza algún control sobre las empresas que brindan servicios públicos,  y de esta manera asegurar niveles de bienestar social mayores que si no se les impusiera ninguna restricción.  Pero no siempre el regulador logra ese propósito.  En algunos casos, la regulación sirve como instrumento de ciertos grupos económicos para extraer beneficios de los consumidores y del Estado, a costa del bienestar general.  En otros casos, la regulación es tan cara que el costo del servicio más bien aumenta como resultado de su intervención. Y en no pocas ocasiones,  el regulador es solamente un ente justificador de las decisiones del gobierno, pues carece de autonomía alguna.

Sin embargo, en muchos lugares del planeta la regulación continúa teniendo un impacto positivo sustancial en cuanto a la eficiencia y la eficacia de los servicios públicos.  Los especialistas han tratado de destilar los rasgos que debe tener un ente regulador para que logre incidir en el desarrollo sostenido de las industrias proveedoras de servicios públicos, y para que ese desarrollo sea coherente con las necesidades sociales.  Ese modelo deseable es lo que Brown, Stern y Tennenbaum,  en una publicación del Banco Mundial, llaman el “regulador independiente”.  Algunos de los rasgos más relevantes de este modelo son los siguientes:

  1. En ninguno de los servicios regulados deben existir competencias de regulación compartidas entre el ente regulador y otros entes estatales.  Es decir, que un solo regulador debe ejercer las competencias de otorgamiento de títulos habilitantes, fijación de tarifas, y fiscalización de la calidad para los servicios regulados. Así se evita el debilitamiento de la regulación por fraccionamiento de competencias.
  2. El modelo regulatorio debe impedir, o al menos minimizar, la injerencia del Poder Ejecutivo en  las decisiones del  ente regulador dentro de su ámbito de competencia.  Se reconoce, sin embargo, que el Ejecutivo debe establecer políticas sectoriales, en ejercicio de su función de dirección política del Estado.
  3. Es deseable que todos los servicios de infraestructura pública de un país sean regulados por un único ente regulador. Es decir, que exista un  regulador multisectorial.  Con ello se obtienen economías de escala,  se genera un aprendizaje cruzado entre prácticas de regulación de distintas industrias, y se reducen  los riesgos de captura del regulador.
  4. El regulador debe poseer independencia financiera, para que sus ingresos no dependan de las transferencias del Gobierno Central, sino del canon de regulación.
  5. Los puestos de dirección política del ente regulador deben ser nombrados por el Poder Legislativo, se deben mantener por plazos definidos, y no pueden ser removidos salvo por causas tipificadas. De esta forma se evita el control del Ejecutivo sobre los puestos clave.
  6. El regulador debe tener independencia para la aprobación de normativa técnica. Con ello, se evita la interferencia externa en los procesos internos de regulación.

Si se compara el modelo de regulador independiente con el  marco institucional de la ARESEP, se encuentra que su diseño corresponde en gran medida a este modelo.  Veamos:  a) ARESEP posee competencias por ley para otorgar o denegar autorizaciones de operación de empresas de servicios de infraestructura,  fijar tarifas y fiscalizar la calidad de los servicios; b) las autoridades de la  ARESEP  son nombradas por el Poder Ejecutivo;  esos  nombramientos deben recibir la no objeción del Poder Legislativo antes de ser efectivos, y son inamovibles sin causa justa; c) la ARESEP tiene facultades para darse su propia organización; d) ARESEP se financia sólo mediante los ingresos por canon de regulación; e)  la ARESEP está legalmente impedida de seguir directrices del Ejecutivo, salvo las que emanan del Plan Nacional de Desarrollo y del  Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones;  f) ARESEP es un regulador multisectorial con competencias en cuatro sectores: agua, energía, transporte y telecomunicaciones; y g) ARESEP posee un marco normativo que asegura altos niveles de transparencia y rendición de cuentas en sus procesos de fijación tarifaria.

Costa Rica posee en efecto un marco de regulación de servicios de infraestructura que responde predominantemente al modelo recomendado internacionalmente. En este sentido, el país es una excepción.  La situación predominante en América Latina es la de entes reguladores débiles que en la mayoría de los casos se encuentran ubicados en el Poder Ejecutivo, con poco o ningún poder para ejercer su función de manera independiente. El modelo de regulación de servicios de infraestructura  es un componente distintivo del sistema institucional costarricense que genera, en términos netos,  considerables dosis de eficiencia económica y bienestar social a partir de la prestación de servicios de infraestructura.

Es por supuesto un modelo imperfecto.   ¿Dónde se originan las brechas que lo  alejan del “modelo de regulador independiente”?   He aquí algunas de las principales: a) su marco normativo presenta deficiencias importantes, como por ejemplo,  la existencia de competencias compartidas entre ARESEP por una parte y el MOPT y el MINAE por otra,  para la regulación de los servicios de transporte público en un caso y de  hidrocarburos en otro; b) distintas sentencias judiciales y resoluciones de la Procuraduría General de la República (PGR), basadas en análisis económicos deficientes, le han restado libertad para ejercer sus funciones técnicas, como por ejemplo una resolución de la PGR en contra del uso del método de tarifa tope,  y otra que  justificó que la  regulación de la generación distribuida mediante neteo simple no constituía un servicio público y debía ser regulada por el MINAE; c) decisiones del Poder Legislativo en detrimento de la independencia del regulador, como la reciente reforma a la Ley de ARESEP que redujo los montos de los cánones de regulación de los servicios de transporte público,  con lo cual se debilitó la capacidad del regulador para ejercer sus funciones; d) iniciativas del Poder Ejecutivo tendientes a desconocer las competencias del regulador, como una reciente propuesta de política pública del MOPT mediante la cual  el MOPT  pretende establecer criterios técnicos de fijación tarifaria; y e) deficiencias internas de la misma ARESEP, tanto políticas como técnicas, que no pueden ser achacadas a factores externos.

Otras limitaciones del modelo tienen que ver con los problemas asociados al marco jurídico sobre gobernanza de empresas públicas, mediante el cual el Estado ejerce su  función de propietario de esas empresas.  En este ámbito, la regulación resulta insuficiente para satisfacer el interés general, si no se enmarca en un adecuado esquema de gobernanza pública.  Es un aspecto en el que aún hay mucho camino por recorrer.

Si se tiene como norte el interés de los consumidores y de la ciudadanía, una valoración general de las ventajas y desventajas del modelo regulatorio costarricense aplicable a los servicios de infraestructura debe llevar a la conclusión de que la mejora sostenida en condiciones de acceso, calidad y precio de estos servicios pasa por reconocer que el país cuenta con un buen modelo de regulación y que lo que corresponde es evitar su deterioro y más bien,  desarrollar una estrategia nacional tendente a perfeccionarlo y fortalecerlo, en la que participen de forma coordinada los tres Poderes del Estado.

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