Héctor Blanco González: Sobre el financiamiento de los partidos políticos en Costa Rica

“La relación entre el dinero y la política se ha convertido en uno de los grandes problemas del gobierno democrático” James Kerr Pollock

Héctor Blanco González, Abogado.

En los últimos días, con motivo de las elecciones nacionales, cuya segunda ronda para la elección presidencial está prevista para el 3 de abril del presente año, ha vuelto a tomar fuerza la discusión sobre el financiamiento de los partidos políticos, y el peligro de que sus fuentes provengan de actividades ilícitas (particularmente crimen organizado-narcotráfico) y sus efectos nocivos en los futuros gobiernos (Asamblea Legislativa, Poder Ejecutivo y municipalidades).

Particularmente ha llamado nuestra atención “la bronca” en relación con la posibilidad de que uno de los partidos y candidatos contendientes haya utilizado una “estructura paralela” de financiamiento y no la estructura prevista para estas actividades que es la del partido político, según lo prevé el Código Electoral, situación que quedará para ser dilucidada, probablemente, después de celebradas las elecciones nacionales.

En el año 2007, publiqué un ensayo en la Revista Parlamentaria sobre la regulación de los partidos políticos en nuestro país (¿Hacia un derecho de partidos en Costa Rica?, Vol. 15 – No. 2 – Agosto, p. 239), partiendo de lo investigado en mi tesis doctoral en derecho, en la que si bien el foco central no fue el financiamiento de los partidos políticos sino el derecho de partidos (que contendría entre otros su constitución, organización, funcionamiento, actividad, financiamiento, los procedimientos para la adopción de los distintos actos partidarios y su control), sí le dediqué un pequeño aparte a tan delicado tema, como uno de los que debía contener una futura ley reguladora de estas organizaciones políticas (por cierto, y pese a que me ayudó mucho en el trabajo de investigación, cosa que le agradeceré por siempre, don Luis Antonio Sobrado, a la sazón Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), siempre creyó que los partidos debían ser regulados en el Código Electoral, tal como se mantiene hasta la fecha).

Del análisis efectuado en aquel momento a las regulaciones contenidas en el Código Electoral (el que fue sustituido en el 2009), y recogiendo muchas de las inquietudes hasta ese momento manifestadas y otras del derecho comparado, propuse varias reformas. En relación con el financiamiento privado: fortalecer el sistema de prohibiciones (por ejemplo de empresas o personas físicas concesionarias o permisionarias de servicios público y de los casinos, etc.); sanciones a personas físicas donantes y receptoras infractoras; castigos a partidos y sus autoridades que violen la normativa prohibitiva (multas, pérdida de parte del financiamiento público, suspensión e inhabilitación, etc.); regulación de las cuentas bancarias paralelas para el manejo de contribuciones privadas; rigurosidad en la aplicación del principio de publicidad en la materia tanto para personas jurídicas (sentencia de la SC, N.º 2003-3489, reiterada en la 2003-3490, de las 14:11 y 14:12 horas, respectivamente del 2 de mayo del 2003), como físicas; crear un fondo de financiamiento privado (FFP) a los partidos políticos formado con contribuciones particulares (pueden tener incentivos fiscales) y lo que se recoja por multas y otras sanciones económicas (ya existe en otros países), que luego se distribuya adecuadamente entre los partidos; y, fortalecer los órganos internos de los partidos que colaboren con el control.

Respecto al financiamiento público señalé que debería estar regido por el principio de distribución democrática (teniendo en cuenta a los partidos nuevos que tienen mayores dificultades para lograr recursos financieros); revisar lo referente a la financiación adelantada; financiamiento de las campañas internas (escogencia de candidatos); y, extender la subvención a los partidos cantonales (cuya manifestación estaba cobrando fuerza).

Subrayé, que debían existir órganos intrapartidarios obligatorios, que colaboraran con el TSE el control de la recepción y uso de todo tipo de financiamiento. Desde luego que esta lista de propuestas, recogida del ambiente nacional sobre el tema, no era exhaustiva pues debían existir muchas más y, estoy seguro, surgieron otras que luego se incorporaron al Código Electoral de 2009.

Esta última normativa recogió en su ordinal 87 los principios aplicables al “régimen económico de los partidos políticos”, entre ellos los de legalidad, transparencia, publicidad, rendición de cuentas, responsabilidad y autodeterminación partidaria; obligó al registro contable de todas las operaciones y responsabilizó al tesorero de la actualización y resguardo de la documentación contable y financiera (88); mantuvo la contribución estatal a los partidos en los procesos de escogencia de Presidentes y vicepresidentes y diputados y las necesidades de capacitación y organización (89); reguló la contribución en los procesos municipales (91, y 99-102); los gastos generados en los procesos electorales pueden justificar la contribución púbica si se generan “a partir de la convocatoria y hasta cuarenta y cinco días naturales después de celebrada la elección”, y los destinados a actividades permanentes de capacitación y organización (92, 93 y 94); el financiamiento anticipado (96, 97 y 98, un 15% del monto de la contribución estatal (que haya fijado el TSE) distribuida en “…sumas iguales, previa rendición de las garantías líquidas suficientes(por aquello de que no obtengan los resultados electorales requeridos) en un ochenta por ciento a partidos con candidaturas nacionales y un 20% entre aquellos con solo candidaturas a diputado.

El control contable del uso del aporte público está regulado  del artículo 103 al 107 (liquidaciones, documentos, comprobantes de gasto, etc.); los bonos de contribución estatal (108-114); la cesión del derecho a la contribución estatal por medio de certificados (conocidos como bonos partidarios y que dan una expectativa de ganancia a quien los adquiere) emitidos por los partidos y comunicados a la Dirección de Financiamiento de Partidos Políticos (115-118); y, prohibición de personas físicas y jurídicas extranjeras para adquirir esos certificados o hacer operaciones financieras relacionadas con los partidos o hacerles aportes (116. Sala Constitucional N.° 15343-2013 “la cesión de derechos únicamente puede realizarse entre personas físicas nacionales, a favor de los bancos que integran el Sistema Bancario Nacional y de los medios de comunicación colectiva”).

El financiamiento privado también fue regulado en los ordinales 120 a 135: su definición (120, “en dinero en efectivo, valores financieros o en bienes inscribibles”); obligación de llevar contabilidad, potestad de ordenar auditorias por el TSE,  obligación del tesorero de prestar colaboración y su responsabilidad sobre los datos que suministre (121); cuenta bancaria única para este financiamiento (su apertura y cierre debe comunicarla el tesorero al TSE, no se admiten depósitos anónimos y en caso de sospecha el banco debe avisar al Tribunal (122); requisitos (123); participación de organizaciones internacionales en capacitación y formación (124); prohíbe el financiamiento privado directo a candidatos o precandidatos oficializados –para procesos internos según los estatutos-, que deberán canalizarse por la tesorería partidaria  (125); prohibición de gestionamiento de financiamiento privado por estructuras o personas no autorizadas por el partido (estructuras paralelas,126); control de financiamiento a precandidaturas (127); prohibición de financiamiento de extranjeros y personas jurídicas, bajo responsabilidad de los miembros del comité ejecutivo superior (128); prohibición de recibir y depositar donaciones en entidades financieras fuera del país, de darse no podrá utilizarlos y deberá informar inmediatamente al TSE (129); obligación del tesorero de reportar al TSE toda contribución en especie superior a dos salarios mínimos (130-131);  obligación del tesorero de informar periódicamente de las donaciones, aportes o contribuciones que se reciban (132-134);  y, sobre las donaciones y aportes de personas físicas nacionales y obligación del tesorero de rendir estado auditado anual en octubre (135).

Como cualquier obra humana, la regulación y control de los partidos políticos continúa siendo una obra inacaba. Parodiando a Novoa Monreal, el derecho persistentemente avanza detrás de la realidad (social, económica, política, etc.), de manera que siempre surgirán nuevas circunstancias o hechos que obligarán a la emisión de nuevas regulaciones que impidan una alteración de los resultados de los procesos electorales por la introducción de financiamiento de orígenes ilícitos o dudosos.

Precisamente por ello, el Código Electoral del 2009, que nos rige actualmente, fue un avance notable en muchos aspectos, entre ellos: el fortalecimiento del TSE en general y, en particular, en su potestad de control permanente sobre el financiamiento, la mejora al sistema sancionatorio, se vedaron las donaciones de personas físicas extranjeras y las contribuciones de personas jurídicas. Deben subrayarse las sanciones de tipo penal que sobre el tema se recogen en los ordinales 273 a 276 del C.E., como es el caso del contribuyente que lo haga “por medio de terceras personas, grupos u organizaciones paralelas o mediante la utilización de mecanismos de gestión o recaudación que no estén previamente autorizados por el comité ejecutivo superior del partido” (274.e); y, “b) Los(as) miembros del comité ejecutivo superior del partido, candidatos, precandidatos oficializados por los partidos políticos, responsables de las campañas electorales o cualquier otro personero del partido que reciba contribuciones, donaciones o cualquier otro tipo de aporte valiéndose de una estructura paralela para evadir el control del partido político.” (275.b).

Sin embargo, en mi opinión, esa legislación nos quedó debiendo en varios aspectos: No se prohibieron los aportes privados por personas físicas concesionarias o permisionarias de servicios públicos o vinculadas con alguna Administración Pública por contratos administrativos; y, las consecuencias para los partidos, de infringir la normativa, sigue siendo débil: por ejemplo, se considera una simple falta, castigada con multa, el manejo de donaciones fuera de la cuenta exclusiva que el partido debe tener con ese fin; cuando reciban depósitos anónimos en la cuenta bancaria; si realizan actividades de recaudación sin autorización y en caso de recibir contribuciones ilegales.

Comentario aparte debe llevar la renuencia a crear el fondo de financiamiento privado (FFP) a los partidos políticos a que se hizo referencia antes; fondo, cuya distribución democrática, vendría a favorecer a los partidos nuevos (e incluso a los no tanto), cuyo acceso a financiamiento resulta muy difícil: ahí sí podríamos ver a los patriotas y demócratas que realmente aportarían sus recursos (en algunos casos millonarios) sin esperar prebenda o beneficio personal alguno, pues no tendrían como contraparte un partido (o sus dirigentes) determinado que reciba su favor, sino que el único beneficiado sería el sistema político; y, desde luego, por esa misma razón cerraría el interés a los capitales mal habidos.

Un tema que podríamos llamar “financiamiento público indirecto o en especie”, que sigue siendo motivo de comentario y análisis, es el uso de las frecuencias de radio y televisión, que son propiedad estatal, por los partidos políticos durante los procesos electorales, de manera regulada, gratuita y democrática (franjas electorales). Pareciera que los temores de este acceso siguen prevaleciendo en las esferas de poder.

Seguimos pendientes de mejoras a la legislación en cuanto al acceso de los partidos al financiamiento público adelantado para la atención de los procesos electorales que realmente hagan efectiva la participación política, la equidad electoral, la representatividad democrática y la transparencia: mantener lo que tenemos rozaría esos objetivos al empujar a los partidos a los brazos de un círculo perverso de financiamiento privado: grandes o medianos financistas (a veces sin que se conozca el origen del capital), hacen su negocio (con la compra de “bonos”) y ganan influencia con las esferas de poder, pero “invierten” dependiendo del apoyo que tengan el partido en la ciudadanía según lo señalen las encuestas –para garantizarse el pago posterior por el Estado-; pero si el partido es nuevo o es relegado por los medios de comunicación, no será considerado por los votantes y sus posibilidades de acceso este financiamiento también resultarán escasas o nulas. Si no mejora la fuente de financiamiento público, particularmente el adelantado, los partidos políticos no serán portavoces de todos los sectores sociales, sino de algunos con acceso al dinero privado.

Estoy consciente de que el tema da para mucho más y que, desde luego,  existen muchas posiciones y personas muy calificadas para dar sus aportes y criterios, sin embargo, no me queda duda alguna, de que debe ser abordado con mucha responsabilidad y seriedad a fin de que los cambios futuros en la legislación permitan hacer efectivos los principios de legalidad, transparencia, publicidad, rendición de cuentas, responsabilidad y autodeterminación partidaria, solo así también podremos fortalecer nuestro sistema de partidos y la institucionalidad democrática que disfrutamos, cerrando el paso a la corrupción y la delincuencia organizada.

Esperemos que no sea tarde, y recordemos que “La transparencia en el financiamiento es la clave para el mejoramiento de la calidad de la democracia” (De la Calle Lombana).

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