Héctor Blanco González: Acotaciones sobre el referéndum

Nadie es “dueño” de la autoridad que ejerce desde el Estado y/o el gobierno; esa autoridad le es “prestada” por la ciudadanía mediante las elecciones competitivas e institucionalizadas que caracterizan… (al) régimen democrático. Guillermo O’Donnell

Héctor Blanco González, Abogado.

En la fase recién pasada del presente proceso electoral, porque se trata de un solo proceso que terminará cuando se declaren las personas elegidas para los puestos de Presidente y Vicepresidentes del Poder Ejecutivo (ver mi artículo Un proceso electoral: segunda elección popular, La Revista.cr), uno de los contendientes manifestó que gobernaría por decreto y referéndum. En el pasado algunos gobiernos que no tenían mayoría o al menos fracciones legislativas robustas, lo hicieron, según afirmaron, recurriendo al decreto ejecutivo ya que en ese entonces no existía el instrumento del referéndum.

Cabe acotar que esa sola manifestación hecha antes de conocerse la composición del parlamento, conllevaba la aceptación de que la misma lo sería por muy diversas fuerzas partidarias, por lo que, aunque se ganaran las elecciones nacionales, quien dirigiera el Poder Ejecutivo, no contaría con un brazo legislativo que le permitiera, hacer efectivas sus propuestas. Lo datos provisionales del conteo de votos del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), arrojan que, en efecto, la Asamblea legislativa quedará integrada por varias fuerzas políticas (de mayor a menor: PLN19, PUSC 11, PPSD 9, PNR 7, PLP 6, y PFP 6  –Córdoba, J D, 13-02-2022, La Nación), quizá no tantas como se había pensado, pero las suficientes para obligar a los detentadores del poder a buscar salidas democráticas:  lo primero debería ser privilegiar el diálogo: la situación exigirá la búsqueda de canales de comunicación adecuados, eficientes y eficaces, que permitan el acuerdo político: entre ellos, un verdadero ministro (a) de la presidencia; otra alternativa sería la integración de un gobierno nacional, incorporando al Ejecutivo diferentes corrientes políticas (esto fue intentado  sin éxito en el que termina); etc. La sola amenaza de recurrir a las vías del decreto ejecutivo o el referéndum parece lo menos recomendable, salvo como pose electoral.

Por ser el decreto ejecutivo una herramienta o instrumento jurídico más conocido en nuestro medio (acto administrativo de alcance general, con efectos externos, expresión normativa del Poder Ejecutivo), no me referiré a éste, sin embargo, debemos recordar que es limitado en sus alcances y usos, pues la Constitución, la ley y los principios generales de derecho (igualdad, legalidad, irretroactividad, etc.) constituyen sus fronteras.

Precisamente por su novedad, interesa aquí hacer algunos comentarios sobre el referéndum. Este instituto de participación popular o democracia participativa, de larga data en el constitucionalismo europeo, fue integrado a nuestra Constitución Política en el 2002, mediante la ley 8281, de 28 de mayo de ese año, que reformó los artículos 105, 123, 124 129 y 195 e hizo adiciones al 102 y al 195.

El primer ordinal citado regula la potestad de legislar que, aunque reside en el pueblo, es delegada mediante el sufragio en la Asamblea Legislativa. Con la reforma indicada, esa potestad que había sido delegada se recondujo parcialmente, con ciertas limitaciones, para ser ejercida directamente por el pueblo, mediante la incorporación del instituto jurídico que nos ocupa y diciendo así:

“…El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa./ El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa…”

Del anterior texto quedan claras varias cosas: 1.- su objeto es aprobar o derogar leyes o reformas parciales a la Constitución; ergo, queda descartada por esta vía la reforma total de este máximo cuerpo legal; 2.- las limitaciones que tiene el referéndum: a. de tipo subjetivas y, b. otras por la materia. Las primeras se refieren a los sujetos que tienen la potestad de efectuar la convocatoria (denominadas modalidades en la ley):

  1. al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral: el padrón utilizado en el presente proceso electoral tiene 3.542.836 ciudadano registrados, por lo que ese porcentaje es de 177.141,8 personas.
  2. la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros: en otras palabras se requieren 38 diputados a favor de la convocatoria.
  3. el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa: en este caso, además de la voluntad del Poder Ejecutivo, se exige que al menos 29 legisladores (as) respalden la convocatoria.

Las segundas determinan las materias que pueden ser conocidas por la vía del referéndum mediante la exclusión de las que correspondan a temas presupuestarios, tributarios, fiscales, monetarios, crediticios, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

Pero además, se dan otras limitaciones que podríamos denominar temporales, pues vienen a definir cuántos pueden convocarse en un período y en qué momento puede hacerse la convocatoria a referéndum. En efecto, mediante la adición del inciso 9) al artículo 102 constitucional, al tiempo de otorgársele al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) potestades de organización, dirección, fiscalización, escrutinio y declaración de resultados de esos procesos, se expresó que: “No podrá convocarse a más de un referéndum al año; tampoco durante los seis meses anteriores ni posteriores a la elección presidencial.”

El TSE ha considerado que la primera limitación, uno al año, evita la saturación ciudadana, garantiza el análisis y la participación activa, informada y responsable; en tanto la segunda, además de esas razones, evita que se entremezcle un proceso electivo con uno consultivo, perjudicando tanto a los electores como al mismo Tribunal (resolución n°. 3006-E9-2013, de las  12:20 horas del 25 de junio de 2013, en la que se recoge la n°. 3521-E-2007 de las 13:00 horas del 21 de diciembre de 2007). Debe agregarse que en aquella resolución, 3006-E9-2013, se interpretó el inciso 9 del ordinal 102 constitucional en el sentido de que  “…el referéndum no puede convocarse ni mucho menos celebrarse dentro de los seis meses previos ni posteriores a una elección presidencial.”

El último párrafo de la ley de reforma constitucional, 8281 citada, remite la regulación de ese instituto mediante una ley aprobada por mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad (38 votos) de los miembros de la Asamblea Legislativa; lo que se hizo mediante la número 8492 de 9 de marzo de 2006, en la que se reitera el papel fundamental del Tribunal Supremo de Elecciones para su organización y desarrollo, las materias excluidas de estos procedimientos (artículo 2), las distintas modalidades (numeral 3) y los porcentajes de votación requeridos para que el resultado sea vinculante (para legislación ordinaria 30% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, y 40% como mínimo, para las reformas parciales de la Constitución y los asuntos que requieran aprobación legislativa por mayoría calificada, 102 constitucional).

Como puede deducirse de lo hasta aquí dicho, según lo previsto por el constituyente derivado, el referéndum no constituye un mecanismo que pueda utilizarse de manera indiscriminada, pues está previsto para asuntos muy calificados de especial importancia para el colectivo nacional. Nótese que en el caso de convocatoria por el Poder Ejecutivo, o de modalidad Ejecutivo, la voluntad de este (manifestada en un decreto) debe completarse con la aprobación por la mayoría de los integrantes del parlamento (29 votos), caso contrario lo procedente es su archivo; y, en cualquier modalidad –además de las materias excluidas-, solo puede convocarse uno al año y no puede serlo en los seis meses anteriores y posteriores a una elección presidencial (menos celebrarlo).

En síntesis, no resulta viable que en las circunstancias actuales, en que se requiere la mayor rapidez posible en la ejecución de las acciones de gobierno para levantar este país –con apego a la institucionalidad democrática-, se nos venga a decir que por sobre el diálogo político y los acuerdos intersectoriales necesarios, se gobernará por decreto o por referéndum. El sistema institucional consagrado en la Constitución Política debe ser respetado, incluso su reforma trae aparejados procedimientos gravados, precisamente para preservar el pacto social y político sobre el que se funda nuestra República. La insistencia en gobernar de esa manera, debe llamar a la reflexión, pues podría esconder el germen del autoritarismo y el irrespeto a la institucionalidad que tantas desgracias ha engendrado en la historia, incluso en la más reciente.

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