Héctor Luis Blanco: Camino costarricense: diálogo nacional

No cabe duda que el derecho del trabajo es un eje fundamental del Estado social de derecho.

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Héctor Blanco González, Abogado.

El abordaje de las consecuencias económicas del covid 19 por parte del gobierno, así como otras propuestas de diversos orígenes, han hecho referencia a distintos derechos laborales: salarios, aguinaldos, vacaciones, jornadas, descansos, etc., lo que obliga a una reflexión sobre el origen y objetivo de estos derechos y la forma como se incorporaron a nuestro ordenamiento jurídico.

Los estudiosos del derecho del trabajo, entendido este como el conjunto de principios y normas reguladoras del trabajo humano en relación de dependencia (servicios prestados por una persona a otra a cambio de una remuneración, artículo 18 Código de Trabajo –CT-), señalan que el fin buscado por esta rama del derecho es la protección de quien trabaja, de ahí que se le conoce como un derecho protector, reconociendo la desigualdad de las partes de la relación laboral y la necesidad de proteger a la parte más débil: el trabajador (a). Con ese fin se limita la libre negociación entre quienes contratan fijando derechos mínimos obligatorios a favor de quien presta sus servicios, pudiendo acordarse condiciones más favorables.

Como puede colegirse de lo dicho, el trabajo humano en relación de dependencia se da con la revolución industrial en lo económico y la revolución francesa en lo político, a finales del siglo XVIII. Las nuevas fábricas y las migraciones de grandes cantidades de personas –provenientes de los campos- originó exceso de oferta de mano de obra y hacinamiento alrededor de las ciudades. Los abusos hacia los trabajadores se hicieron presentes: excesos en las jornadas, hasta 16 horas diarias; explotación del trabajo de niños y mujeres; condiciones inseguras y antigénicas; baja retribución; etc. Surge de este ambiente, favorecido por las leyes liberales, lo que los estudiosos han denominado como la “cuestión social”, planteada por médicos, corrientes filosóficas y la Iglesia, que a su vez sugieren soluciones distintas; a lo que debe agregarse la protesta popular. Lo más importante de la cuestión social es la toma de conciencia de la situación y del riesgo en que se estaba poniendo la paz social, lo que llevó a tomar disposiciones que paliaran las condiciones de trabajo y de vida de este importante factor de la economía.

Podría afirmarse que lo que se logra finalmente, es que el adjetivo social –interés por el ser humano- permee el Estado liberal, lo que da paso a un Estado social de derecho en el que, además de muchos otros aspectos, el derecho laboral asegura condiciones dignas a los trabajadores procurando armonizar las contradicciones entre capital y trabajo, justicia social y libertad; al garantizar, como ya se dijo: salarios mínimos, vacaciones, descansos entre jornadas, descansos al final de la semana de trabajo, seguros de riesgos del trabajo y de enfermedad, etc. No cabe duda que el derecho del trabajo es un eje fundamental del Estado social de derecho.

En Costa Rica, sin entrar en demasiado detalle, el derecho privado (Código Civil de 1888) y sus principios (igualdad y autonomía de la voluntad de las partes) regularon las relaciones de trabajo hasta 1943. Durante ese período se dieron importantes movimientos de presión por parte de los trabajadores (en la construcción del Ferrocarril al Atlántico desde 1874 por atrasos en los pagos y malas condiciones de trabajo) y de movimientos políticos como el Partido Reformista y el Comunista, que llevaron a la emisión de leyes especiales sobre: jornada de trabajo de ocho horas, limitación del trabajo de mujeres y personas menores de edad, salarios en moneda de curso legal, indemnización por accidentes de trabajo y salario mínimo, entre otras. Ya en 1919 se había creado la OIT, a la que se incorporó Costa Rica en 1920 ratificando el Convenio 1 sobre jornada de trabajo en la industria y, en 1928 fue instaurada la Secretaría de Trabajo y Previsión social.

A partir de aquel año (1943), con la elevación a rango constitucional de las garantías sociales (conservadas en la Constitución vigente), y la aprobación del Código de Trabajo (CT) el 27 de agosto, Ley N.° 2, es el derecho laboral y sus principios, el encargado de regular las relaciones laborales (“de acuerdo con los principios cristianos de justicia social” numeral 1 CT). Debe recordarse que, aunque sin mayor efecto, desde la Constitución de 1917 se había estipulado la obligación del Estado de proteger los intereses de la clase trabajadora.

Podría decirse que a los funcionarios públicos no se les aplica esta normativa por ser una relación de servicio de tipo estatutaria; sin embargo, cabe afirmar que antes de 1943 el empleo público se reguló en nuestro país por el derecho privado; luego, por el Código de Trabajo por disposición expresa de los numerales 585 y 586 (anteriores a la Reforma Procesal Laboral –RPL-) y hasta que se emitieran leyes especiales; y, posteriormente, por el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento (pese a que en 1946 se había reformado la Constitución de 1871 ordenándose la emisión de un Estatuto Civil de la Función Pública, no fue sino con la Constitución de 1949 -artículos 140, 191 y 192- que se recoge el tema y se emiten esas regulaciones). Luego, con la Ley General de la Administración Pública se da una especie de regulación mixta: el artículo 111.3 excluye como funcionarios públicos a los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al derecho común; en el numeral 3.2 se manifiesta que el derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y las exigencias de su actividad sean susceptibles de tenerse como empresas industriales o mercantiles comunes. Lo anterior se complementa con lo dispuesto en el ordinal 112.2 que dispone que las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, estarán excluidos de la aplicación del derecho público y se regularan por el derecho laboral o mercantil según el caso.

Esta temática la recogió el artículo 682 del CT vigente (posterior a la RPL) al señalar que los servidores de la administración púbica en régimen privado se regirán por el derecho laboral común y la legislación conexa, salvo norma legal en contrario. En el caso de los funcionarios sometidos al derecho administrativo (régimen estatutario) se les aplicará subsidiariamente el CT; mantienen una serie de derechos propios del derecho laboral: régimen especial de acceso a los medios de prevención y solución de conflictos (682 segundo párrafo); derecho a las prestaciones de los artículos 28, 29 y 30 –preaviso y cesantía- del CT, salvo los excluidos por ley; aguinaldo –ley especial-; salario o remuneración; vacaciones; acceso a la seguridad social; etc.

La tesis de que incluso los funcionarios públicos mantienen derechos laborales, también se refuerza por estar estos derechos reconocidos en la Constitución Política sin diferenciar quién es el empleador. Igualmente, aunque no de manera pacífica –ya que doctrinaria y jurisprudencialmente se mantienen criterios disonantes-, todos aquellos reclamos cuyas pretensiones y el régimen jurídico aplicable sea de naturaleza laboral se residencian en la jurisdicción laboral aunque sean funcionarios públicos los reclamantes (420 CT).

En general, de esta sucinta revisión de derechos de los trabajadores, incluso con alguna referencia a los funcionarios públicos, se puede observar que al escoger el camino costarricense, el Estado y la sociedad optaron por avanzar hacia un Estado Social de Derecho, pues se procuró, con la perspectiva del derecho del trabajo, que la parte más débil de la relación tuviera tutela del Estado y en la discusión de sus derechos se aplicaran principios con contenido social como el protector, irrenunciabilidad, primacía de la realidad y continuidad –aunque no todos  en el caso de funcionarios públicos-.

Cabe preguntarnos, y este ha sido el origen de estas reflexiones, si en razón de la situación generada por el enfrentamiento con las consecuencias del covid 19, principalmente sobre la economía y las finanzas públicas, se deben debilitar este conjunto de derechos de los trabajadores y trabajadoras. No hay duda que con las medidas de contención de la enfermedad y de apoyo a la economía y al mercado de trabajo se ha afectado la demanda laboral y los ingresos de los trabajadores, particularmente del sector privado (reducción de jornadas y suspensión de contratos, pérdida de trabajos, pérdida de ingresos y poder de compra de los trabajadores(as) informales, etc. El desempleo abierto y el subempleo afectan hoy a alrededor de 900.000 trabajadores). Aunque no puede desconocerse que los del sector público han aportado (como parte de la contención del gasto que ayudó a financiar el Plan Proteger) el monto correspondiente a su aumento salarial por costo de vida de 2020, y se ha propuesto que los de 2021 y 2022, y sus remuneraciones ayudan a cierta movilidad de la economía, sí gozan de la estabilidad que les garantizan sus regímenes estatutarios. El rechazo hasta ahora de las propuestas gubernamentales de disminución de jornadas y el rebajo de la proporción del salario a los empleados públicos y de gravar sus aguinaldos y salario escolar (por la falta de viabilidad política y el repudio de los afectados) también demuestra el reconocimiento de la importancia de esos derechos en la vida social costarricense.

Las reacciones negativas de los sectores, trabajadores y empleadores, a las distintas propuestas gubernamentales (de tipo fiscal: contención del gasto o aumento de ingresos y posposición de impuestos), también tienen un elemento subjetivo: recelo o falta de confianza al creer que el peso, o la mayor parte de éste, se le está imponiendo solo a uno de ellos. Esto obliga a reiterar que la solución debe ser dada por acuerdo de todos los sectores mediante un DIÁLOGO NACIONAL DE EMERGENCIA: el gobierno (Estado) debe invitar a la mesa a representantes de estos sectores, pudiendo estar presentes representantes de las fuerza políticas (preferiblemente con asesoría de economistas destacados que pueden ser propuestos por estos, y con un documento base de discusión) para acordar lo que a cada uno corresponde aportar para salir de esta crisis, de manera que la propuesta que llegue a la Asamblea legislativa no solo tenga este sustrato, sino que el compromiso y sacrificio de todos conste en un solo acto. Desde luego que habrá cuestiones en que no exista un acuerdo de los sectores, caso en el cuál al Gobierno le corresponderá hacer la propuesta y a la Asamblea Legislativa su aprobación o rechazo.  La paz social de Costa Rica lo exige.


Héctor L. Blanco González.
Doctor en derecho de la Universidad Estatal a Distancia
Master en derecho público y licenciado en derecho de la Universidad de Costa Rica
Exmagistrado suplente de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Exasesor legislativo
Exprofesor de Derecho laboral de la UCR

 

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