Héctor Luis Blanco: Responsabilidad del funcionario de hecho

Es claro que indistintamente de si a una persona se le nombró ad honorem como funcionario o ejerce de hecho la realización de tareas para la coordinación del proyecto del tren eléctrico, lo cierto es que en dicha función sus actos son válidos, obligan o benefician a la Administración y a terceros y, en razón de estos, podría tener responsabilidad administrativa y/o patrimonial (según sea el caso y sin que sean excluyentes) por eventuales daños a terceros y/o a la Administración.

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Héctor Blanco González, Abogado.

En los últimos días, con motivo del proyecto del tren eléctrico, se habla de la existencia de personas que ejercen o se presentan como funcionarios públicos realizando funciones como tales pese a la carencia o lo irregular de su nombramiento; particularmente se llama la atención sobre su responsabilidad ante la Administración Pública y ante terceros que traten con ellas. Esto hace interesante, de manera breve, refrescar algunos aspectos de la relación entre la Administración y sus funcionarios.

Ante todo, es necesario recordar que funcionario público de derecho, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública (LGAP), artículo 111, es la “…persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.”, (subrayado agregado; ver art. 3 de esa misma ley y 2 de Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, LCC). Este servidor, empleado o funcionario público en sus relaciones con el Estado se regula por el derecho administrativo, salvo los casos de “empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común” (numeral 111.3) y de  “obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración”, (artículos 112.2, concepto este último que no resulta de fácil comprensión pero que ha sido desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia), salvo en cuanto a las normas de “derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa”.

Lo anterior deja abierta la posibilidad de que algunas personas, actuando sin nombramiento o con uno irregular, ejerzan como funcionarios, lo que se ha denominado en doctrina como funcionario de hecho. Esta situación es regulada por la LGAP en sus ordinales 115 a 119; conceptuando en el primero como funcionario de hecho a quien “hace lo que el servidor público regular, pero sin investidura o con una investidura inválida o ineficaz”, siempre que no se haya declarado aún –administrativa o jurisdiccionalmente- la ausencia o irregularidad de la investidura y, que la conducta de la persona se desarrolle en forma pública, pacífica, continua y conforme a derecho. En estos casos sus actos son válidos, sea que perjudiquen o beneficien al administrado u obliguen o beneficien a la Administración (116 ibídem).

También debe recordarse la figura del funcionario ad honorem, admitido en los primeros numerales citados de la LGAP y LCC, caso en el cual sí existe un nombramiento (debiendo cumplir con los requisitos que el puesto exija bajo responsabilidad de quien lo designa), por lo que ese funcionario tiene las mismas obligaciones, deberes, facultades y derechos que los funcionarios remunerados, pues precisamente la única diferencia, entre estos es que el primero, no recibe salarios, sino que ejerce sus funciones por el honor del cargo.

Ahora bien, aunque de manera muy resumida, pues es un tema que ha dado para largos estudios y escritos, no hay duda de la responsabilidad (administrativa, penal y civil) del funcionario público (incluido el ad honorem) en el ejercicio del cargo. Lo que podría provocar mayor discusión es la responsabilidad del funcionario de hecho; no obstante este aspecto fue resuelto por el artículo 118 de la LGAP que establece que será responsable ante la Administración y los administrados por los daños que cause su gestión, aunque ante estos también es corresponsable la Administración. Incluso, dándose la usurpación del cargo, caso en el que la conducta se regula también por lo dispuesto en el Código Penal, no se descarta la actuación como funcionario de hecho (numeral 119 LGAP); y, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, lo considera para sus efectos como funcionario público.

Debe recordarse que la responsabilidad del funcionario público frente a terceros (199 LGAP) requiere que su actuación dañosa se haya dado con dolo o culpa grave que comprende, entre otras, la emisión y obediencia de actos “manifiestamente ilegales” al apartarse de dictámenes u opiniones consultivas que así lo evidencien y que luego lleven a la anulación del acto (téngase en cuenta que no pueden dictarse actos contrarios a las reglas claras y precisas de la ciencia o la técnica o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, 16 ibídem). Esta responsabilidad es solidaria con la Administración la que debe recobrar lo pagado en razón del daño provocado al tercero (203 LGAP, aunque poco se cumpla con esta obligación). Asimismo, el funcionario público también deviene responsable por los daños que su actuación dolosa o por culpa grave provoque a la Administración (210 ibídem).

Es claro que indistintamente de si a una persona se le nombró ad honorem como funcionario o ejerce de hecho la realización de tareas para la coordinación del proyecto del tren eléctrico, lo cierto es que en dicha función sus actos son válidos, obligan o benefician a la Administración y a terceros y, en razón de estos, podría tener responsabilidad administrativa y/o patrimonial (según sea el caso y sin que sean excluyentes) por eventuales daños a terceros y/o a la Administración.

 


Héctor L. Blanco González.
Doctor en derecho de la Universidad Estatal a Distancia
Master en derecho público y licenciado en derecho de la Universidad de Costa Rica
Exmagistrado suplente de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia
Exasesor legislativo
Exprofesor de derecho laboral de la UCR

 

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