José Joaquín Arguedas: Por qué la necesidad de aprobar una Ley de la Función Pública para todo el Estado Costarricense

En 11 instituciones no se realiza una evaluación del desempeño a nivel institucional, tampoco se ha definido parámetros básicos que permita llevarla a cabo. En 166 instituciones de las 189 no contaban con la información de forma oportuna, desagregada o congruente con la información presupuestal reportada en sistemas de información nacionales. Además, 84 instituciones no publican en sus páginas web información relativa al índice salarial, complementos salariales de los esquemas remunerativos, ni la evaluación general del desempeño del personal, concluye el INFORME Nro. DFOE-PG-SGP-00001-2018.

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José Joaquín Arguedas Herrera, Politólogo.

¿Por qué no se ha podido abordar el tema de servicio civil –o función pública- a nivel de país?

Existe una razón histórica que explica por qué el Estado costarricense no ha tenido capacidad de superar su enfoque anárquico.  Es conocido que el artículo 191 Constitucional, estableció el Servicio Civil como régimen de empleo único para el Estado y ordenó la promulgación de un estatuto. En 1953 el Legislador cambió esa decisión constitucional por un régimen de servicio civil exclusivo del Poder Ejecutivo, que en la actualidad abarca los Ministerios y el INA.

Desde entonces, múltiples intereses –especialmente gremiales y corporativos- han entrado en juego alrededor de este tema, los cuales se han interpuesto para que no se haya podido dar este salto. En virtud de esta situación, se ha generado en la Administración Pública una gran cantidad de instrumentos jurídicos para regular la relación laboral entre el Estado y los funcionarios públicos, de forma tal que a un 30% de los servidores se aplica el supracitado Estatuto, mientras que otros, regulan su relación contractual mediante leyes especiales, reglamentos autónomos de trabajo o estatutos de personal, los cuales en ciertos casos incorporan normas propias del derecho laboral; además que algunas instituciones han recurrido a las convenciones colectivas para regularlas.

El INFORME Nro. DFOE-PG-SGP-00001-2018 de la Contraloría General de la República CGR, nos recuerda la existencia de la opinión jurídica n.° OJ-100-200217 de la Procuraduría General de la República, la cuál con base en sentencias de la Sala Constitucional, señala que cuando la Constitución se refirió a un Estatuto, no exige que las relaciones entre el Estado y los servidores deban estar reguladas en un único instrumento jurídico, sino que pueden existir varios instrumentos… En síntesis, en Costa Rica según la normativa debe existir un solo régimen de empleo público con diversos instrumentos legales o estatutos especiales.

He consultado por décadas con magistrados y  procuradores y su respuesta «off the record» es que esta interpretación es una auténtica tomadura de pelo. Simplemente iría contra sus intereses. En la discusión del proyecto que culminó en la Ley 9635, varios magistrados valientemente manifestaron que en su criterio el ESC es inconstitucional porque no está en concordancia con la CP. De toda la discusión actual sobre la posible inconstitucionalidad de algunos puntos del Proyecto de ley Marco de Empleo Público, alegando diversas autonomías, es seguro que si de inconstitucionalidades se trata, lo único inconstitucional es precisamente este punto.

Los esfuerzos de integración y reestructuración de la Función Pública  han sido visibles, especialmente desde el año 1978.  En todas las ocasiones, se interpusieron intereses particulares desde el corporativismo que se ha incardinado en la Administración Pública costarricense.

La batalla del Estado costarricense por establecer un único régimen de servicio civil pasa por dos grandes obstáculos:

  1. a) vencer la resistencia de los grupos de presión que siempre reclaman por obtener más derechos y beneficios y que ven en un único estatuto de empleo público una amenaza de sus “conquistas” gremiales, sindicales o de otro orden propio del interés de sus afiliados y,
  2. b) convencer a las cúpulas políticas de que la opción que les ofrece un estatuto único no trastocará sustancialmente su poder de decisión en esta materia y proveerá soluciones, gerencialmente menos complejas y más eficientes y efectivas, que las que, actualmente, les ofrece sus respectivos sistemas de empleo, excluidos del Régimen de Servicio Civil.

¿Cuán necesario se considera el establecimiento de una rectoría en materia de función pública?

Fundamentalmente porque, en los distintos regímenes de empleo público existentes (ministerios y sus entidades adscritas, instituciones autónomas incluidas las universidades públicas-, las municipalidades, el Poder Judicial y la Asamblea Legislativa), existe gran disparidad de criterios y, por tanto, de políticas y decisiones en torno a los mismos asuntos y problemas que surgen en torno a la relación Estado-ciudadano y Estado-funcionario.

En el eje de disparidades el Informe precitado, en los esquemas remunerativos del Sector Público, la Contraloría General según reportes institucionales identificó que el marco regulatorio para la gestión de los incentivos salariales en el país abarca gran cantidad de instrumentos jurídicos que dieron origen a 260 incentivos diferentes, provenientes de leyes, reglamentos, acuerdos de junta directiva, decretos, convenciones colectivas, laudos arbitrales, resoluciones de la Dirección General del Servicio Civil, acuerdos de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, entre otros.

Se determinó una amplia variabilidad en los montos de los incentivos que buscan retribuir conceptos similares, entre ellos: anualidad, quinquenio, retribución por riesgo, carrera profesional, entre otros. Por ejemplo las anualidades; incentivo de mayor costo en las instituciones analizadas; los porcentajes oscilan entre 1% y 9,99%, aplicados en su mayoría al salario base, porque también lo pagan a la masa salarial –universidades, parte de la CCSS, lo cual es insostenible para ningún presupuesto.

Además, en 24 instituciones los montos pagados en incentivos salariales son superiores a las remuneraciones básicas. Existen instituciones cuyos montos en incentivos salariales casi representan más de dos veces las remuneraciones básicas, por ejemplo Junta de Protección Social, el Instituto Costarricense de Turismo y la Refinadora Costarricense de Petróleo.

En cuanto al eje de simplicidad y sostenibilidad en los esquemas remunerativos –siguiendo el citado Informe, en 83 instituciones de las 189 analizadas, los gastos en remuneraciones promedio por funcionario, son superiores a los promedios de sus sectores institucionales, en 9 de ellas superan en 1.5 veces el promedio de su sector.

Además, en las instituciones objeto de estudio, en promedio se pagan 6 incentivos  salariales diferentes por institución, en un rango que oscila entre 88 incentivos salariales (Ministerio de Educación) y 1 incentivo (Municipalidad de Alvarado y Consejo Nacional de Cooperativas). Finalmente en el eje de transparencia y rendición de cuentas, del total de 260 incentivos salariales, sólo 7 de estos están ligados a la evaluación del desempeño, los cuales se otorgan prácticamente a la totalidad de funcionarios sin que garantice la sostenibilidad del esquema remunerativo.

En 11 instituciones no se realiza una evaluación del desempeño a nivel institucional, tampoco se ha definido parámetros básicos que permita llevarla a cabo. En 166 instituciones de las 189 no contaban con la información de forma oportuna, desagregada o congruente con la información presupuestal reportada en sistemas de información nacionales. Además, 84 instituciones no publican en sus páginas web información relativa al índice salarial, complementos salariales de los esquemas remunerativos, ni la evaluación general del desempeño del personal, concluye el INFORME Nro. DFOE-PG-SGP-00001-2018.

Esta disparidad afecta al Estado, como totalidad jurídica y administrativa pues, el perjuicio por las decisiones abusivas o mal tomadas en unas administraciones públicas afectan, de una u otra forma, a las demás y, con ello, al mismo Estado que sistemáticamente, debe afrontar sus consecuencias, entre éstas:

  1. Conceder aumentos o estímulos salariales a ciertos sectores del funcionariado o a los funcionarios de ciertas administraciones públicas, sin un apego a la realidad económica del país o a sus posibilidades de financiamiento sano y, peor aún, sin respeto al derecho que la Constitución concede a los ciudadanos de “igualdad ante la ley”.
  2. Permitir el acceso de los ciudadanos a cualesquiera administraciones públicas con criterios, normas y políticas polarizadas entre sí, dependiendo del “mejor criterio” de accesibilidad a los cargos públicos que establezcan los respectivos Jerarcas y responsables de dichos subsistemas.
  3. Asignando recursos para la capacitación bajo criterios totalmente carentes de una visión integral de prioridades, donde unas instituciones tienen un acceso más amplio y preferente a dichos recursos, sobre otras a las que, histórica o tradicionalmente, se les deniega esas posibilidades, con lo cual se perjudica la preparación de los cuadros de reemplazo y el mantenimiento de un perfil de idoneidad permanente a los funcionarios que integran sus respectivas planillas.
  4. Nombrando (contratando), promoviendo, rotando y sustituyendo personal con criterios “institucionalistas”. La falta absoluta de una política de Estado en este ámbito, permite que ciertas administraciones públicas establezcan mecanismos sesgados y odiosos de nombramiento en beneficio de parientes y amigos de sus propios empleados que bloquean el “libre acceso a los cargos públicos”, Principio establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
  5. Lo mismo sucede con la promoción, por cuanto, utilizando diversos artilugios o subterfugios administrativos y legales, los Jerarcas de algunas instituciones logran establecer mecanismos de ascenso o incremento formal del rango de los puestos, al margen del principio constitucional de igualdad ante la ley; y,
  6. finalmente, en lo que a rotación y sustitución de personal se refiere, cuando se presenta (lo cual es raro encontrar) la decisión, particularmente individualista de dichas administraciones públicas, no va más allá de un ámbito departamental, de Dirección o de la misma institución; sin embargo, la rotación y la sustitución de personal en el Estado trasciende a todas las instituciones públicas, de ahí que constantemente se pierdan oportunidades sumamente valiosas de capacitar y recapacitar personal y de aprovechar las competencias del personal sobrante en unas instituciones en otros programas o instituciones donde éstas hacen falta, precisamente por la visión cortoplacista e “institucionalista” de las administraciones públicas.

Las anteriores son situaciones que justifican y hacen urgente,  promulgar un Estatuto de la Función Pública o de servicio civil- para todo el estado  con las oportunidades de mejora que de seguro deben considerarse, empezando por su propia denominación que a todas luces es mezquina y no refleja  el alcance que el mismo tendrá, además de que no es concordante con lo que manda el artículo 191 de la CP.

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