José Joaquín Arguedas: Proyecto de empleo público – Luces y Sombras

La reforma del Estado costarricense inició hace dos décadas con el aborto de monopolios estatales, viéndose reforzada en gran medida con la aprobación de la ley #9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas del año pasado, cuyo título tercero es sin duda la reforma de la función pública más importante desde 1953.

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José Joaquín Arguedas Herrera, Politólogo.

Prolegómenos

Se discute en nuestra Asamblea Legislativa el proyecto denominado “Ley Marco de Empleo Público”, iniciativa que se tramita bajo expediente n.º 21336.

Por décadas y aprovechando las normas constitucionales relativas al fortalecimiento del servicio civil, y a una posición ideológica que propugnaba una fuerte incidencia del Estado en la economía, se fue construyendo a su solera un funcionariado fuerte y estable, lo que es bueno, pero lamentablemente, siendo conscientes de la dependencia social de sus servicios, generalmente de carácter monopólico, una y otra vez en las últimas 5 décadas este mismo funcionariado empezó a poner de rodillas a sucesivos gobiernos: recordemos las huelgas en el ICE, Japdeva, Recope; así como los famosos y cotidianos tortuguismos bancarios hasta la desnacionalización de la cuentas en los años 90, o bien la huelga de médicos, que ante la amenaza abierta de paralizar totalmente los hospitales, hizo claudicar humillantemente al Gobierno de Luis Alberto Monge. Mención aparte merecen los gremios de educadores que convirtieron este noble instrumento de protesta social en un mecanismo para vacacionar, obviamente con salario incluido.

James Buchanan, Premio Nobel de Economía, distingue dos formas de comportamiento económico de los países, generadas por dos tipos de reglas de juego diferentes: el comportamiento de búsqueda de ganancias y el comportamiento de búsqueda de rentas.

Define el primero – comportamiento de búsqueda de ganancias- “como aquella conducta empresarial en la que se obtienen beneficios a partir de la competencia en el mercado abierto y como consecuencia de ofrecer el mejor producto al menor precio”. El segundo, -el comportamiento de búsqueda de rentas- “por el contrario, es el comportamiento en el cual el beneficio no surge de la satisfacción de una necesidad en un contexto competitivo, sino a través de una limitación legal a la competencia, un monopolio artificial, una exoneración tributaria, una patente, una pensión para la que no ha cotizado lo suficiente, etc”.

Para Buchanan, mientras en el primer caso ambas partes ganan a través del intercambio libre y voluntario, en el segundo, el beneficio de uno solo, es posible a costa del perjuicio del otro.
Fácilmente podemos adivinar de cual regla del juego usufructúa un importante sector de los empleados públicos en nuestro país, mayoritariamente ubicados en otros poderes diferentes al Ejecutivo, a saber, instituciones autónomas, empresas públicas y algunas municipalidades.

Esta situación pareciera que empieza a revertirse. La reforma del Estado costarricense inició hace dos décadas con el aborto de monopolios estatales, viéndose reforzada en gran medida con la aprobación de la ley #9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas del año pasado, cuyo título tercero es sin duda la reforma de la función pública más importante desde 1953.

Ahora bien, la tercera y cuarta pata del banco, están en cocimiento lento en nuestra Asamblea Legislativa, me refiero a la regulación de las huelgas por una parte y a la Ley Marco de Empleo Público, el cual –es mi deseo- debe ver la luz lo más pronto posible.

Sin embargo el proyecto tiene muchas oportunidades de mejora. Y todavía es el momento de advertirlas.
Los desaciertos empiezan por su propia denominación. Varios expertos coinciden en que dadas las dimensiones del proyecto, el nombre “empleo público” es muy reducido, mezquino si se quiere. Manuel Villoria y Eloísa del Pino, autores del tratado Dirección y Gestión de recursos Humanos (2009), nos recuerdan que “cuando se habla del sistema de gestión de las personas en las Administraciones públicas se suele usar el término Función Pública. Dicho término es de naturaleza jurídica, pero en esencia implica el sistema de gestión del empleo público y los recursos humanos adscritos al servicio de una organización pública” (P. 93).

El suscrito también tomó la opinión de dos ex secretarios generales del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), precisamente el ente promotor y redactor de la Carta Iberoamérica de la Función Pública, convenio internacional y documento con el que se nos mide periódicamente. Consultamos a Gregorio Montero y a Julio César Fernández Toro, de cuyas opiniones haremos un apretado resumen.

Montero, abogado, académico y experto en función pública dominicano, nos recuerda que “en nuestra región, incluida la península Ibérica, la denominación más utilizada es Servicio Civil o Función Pública, de hecho son las denominaciones que recomienda el CLAD. En lo que respecta a la denominación [empleo público], si bien no la considero incorrecta, es limitada por lo que habría que agregar la palabra gestión, pues el mismo no explica por sí solo el contenido a desarrollar. No obstante por cuestiones de carácter técnico y jurídico y por sintonía con la realidad, opino debería llamarse ley o estatuto de función pública o de servicio civil”.

A Fernández Toro, abogado, académico y experto en función pública venezolano, le parece que “al ordenar el artículo 191 de la Constitución Política de Costa Rica que [Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración], obliga al Estado costarricense a aprobar una Ley de Función Pública –o de servicio civil – y no una Ley Marco de Empleo Público. Igualmente, el artículo 192 hace referencia a una separación entre: [el estatuto de servicio civil], esto es una Ley de Función Pública, y la [legislación de trabajo], vale decir, una ley ordinaria del trabajo que regula también las relaciones laborales en el mercado, en el sector privado…”. Mezclar ambas realidades en un solo instrumento legislativo corre el riesgo de provocar confusiones en su interpretación administrativa, doctrinal y jurisprudencial, ya que sus lógicas regulatorias son distintas. Por tales consideraciones –sugiere Fernández Toro- la legislación en comento preferiblemente debe denominarse Ley de Función Pública, o de Servicio Civil.

A parecidas conclusiones arriban Mariano Lafuente, especialista del BID en esta materia y Francisco Longo, redactor principal de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, respecto a la denominación del mencionado proyecto de ley, a quienes el suscrito también consultó.

Exposición de Motivos

Es digno de destacar que en la exposición de motivos no se haga referencia a la Carta Iberoamericana de la Función Pública, documento rector de este tema en la región, adoptada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 2003. También habría sido útil tomar en cuenta los aportes de los tres barómetros de la profesionalización que han medido la Función Pública de Costa Rica desde 2005, precisamente con el marco analítico que propone dicha Carta. Parece ser que por celos entre las burocracias internacionales cooperantes, donde participa BID o CLAD no está OCDE y viceversa, aún y cuando sí se cita al redactor de dicha carta, al connotado tratadista Francisco Longo.

Sobre el contenido del proyecto de ley en comentario.

Ingresando ya al cuerpo del proyecto de ley comentado, el artículo 3) nos ofrece un amplio glosario, al cual puede pedirse mayor precisión, como sería el profundizar en términos como “vacante” y “rectoría”. En esta última diferenciando entre rectoría política y técnica y señalando a los actores responsables de una y otra.

El capítulo 6), competencias del ente rector, en mi criterio adolece de dos importantes referentes: la ausencia de un inciso que module un sistema de gestión de calidad en coordinación con cada subsistema y valorando sus respectivas particularidades, todo en comunión con la Carta Iberoamericana de Calidad en la Función Pública, adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en 2008, y otro que establezca las directrices pertinentes respecto a ir determinando que sectores del empleo público deben o pueden ser sujetos de contratación de servicios a proveedores externos, o mejor dicho, los mecanismos que han de regir la existencias de alianzas público-privada, que propicien la necesaria adquisición de servicios externos de gestión de recursos humanos, verbigracia, la contratación de proveedores de candidatos para selección de personal.

El artículo 7) establece la Conformación del Consejo Técnico Consultivo de Empleo Público. La redacción del mismo ofrece muchas oportunidades de mejora, es de destacar el hecho de que la idoneidad para integrar un cuerpo deliberativo como este, no está en la carrera o disciplina universitaria de donde provenga el integrante, lo cual es una visión muy limitada. Con decir formación académica profesional y experiencia en el ramo sería suficiente. También es notoria la falta de temporalidad en sus reuniones – a saber cada seis meses- lo que lo puede convertir en un órgano sin importancia, más aún tratándose de un ente deliberativo. Recomendamos programar reuniones al menos cada dos meses.

En cuanto al artículo 11), respecto a las funciones de las oficinas, departamentos, áreas, direcciones unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las instituciones, preocupan dos elementos:

  • En primer lugar, la simpleza y/o desconocimiento con que el proyecto ordena “elaborar y aplicar las pruebas de conocimientos, competencias y psicométricas, para efectos de los procesos de reclutamiento y selección de personal”. Elaborar pruebas requiere de una expertiz técnica y de recursos económicos con los que no cuentan la inmensa mayoría de instituciones, mucho menos las del Gobierno central -salvo el MEP- y además, así como pueden ser de gran utilidad, por ejemplo para determinar la idoneidad de los candidatos docentes, de seguro no serán necesarias en otras ramas.
  • En segundo lugar, el proyecto parece desconocer que la expertiz en este campo está muy desarrollada en el ámbito privado, existiendo empresas que proveen este servicio incluso a escala mundial. El ejemplo chileno es digno de emular. Ellos certifican empresas, las cuales han participado en un proceso licitatorio, firmando luego un “convenio marco” con el gobierno de modo que ante una vacante, cualquier institución puede acudir a una de estas empresas certificadas, por una nómina de elegibles, siguiendo el perfil que se necesite. La autorización para este trámite debe quedar establecida en esta ley.

El capítulo IV, Organización del trabajo, artículo 15, que establece ocho sub regímenes de empleo, vemos que ha resultado polémico en el supuesto de nos lleve al mismo insulismo funcionarial en el que estamos. Me parece que es un supuesto erróneo, dado que en toda parte existen los cuerpos de funcionarios, incluidos países integrantes de la OCDE, por ejemplo Francia.

Ahora bien, lo que deben cuidarse son los modelos salariales, de modo tal que se establezcan bandas salariales de donde no pueden apartarse las clases de puestos que se vayan a crear en cada sub régimen, como NO sucede hoy en día. Este elemento debe quedar establecido ojala en este mismo artículo.

Veo de manera muy positiva la existencia de este tercer párrafo en el mencionado artículo 15): “Las personas servidoras públicas que brinden servicios de apoyo administrativo, cuyas funciones y responsabilidades resulten comparables en todas las dependencias públicas incluidas en el artículo 2 de la presente ley, deberán de mantener condiciones salariales equiparables con respecto al subrégimen de personas públicas en general establecido en el inciso a) del presente artículo”.

El operador de recursos humanos debe estar muy atento porque muy seguramente los administrativos de cada cuerpo funcionarial van a buscar insertarse como sustantivos, y esta será una lucha de nunca acabar. Se debe estar atento a que no se manifieste la llamada “Ley de Parkinson”, que entre otras muchas cosas interesantes, demuestra como en la burocracia británica de mediados del siglo pasado, los administrativos buscaban siempre crecer en salario, status y cantidad de funcionarios, aún cuando la razón sustantiva de la institución o empresa pública, se hubiese vuelto irrelevante.

El artículo 18), numeral 1), establece las características de los sistemas selectivos de personal. Es necesario que este artículo garantice la práctica de los tres principios fundamentales que deben guiar cualquier sistema de reclutamiento y selección en el sector público, a saber: principio de publicidad, principio de igualdad y principio de idoneidad,

Creo necesario que contenga un transitorio que elimine toda disposición que se le oponga, como el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como varias convenciones colectivas que priorizan el acceso de interinos en nuevo ingreso, en detrimento de los principios de publicidad e igualdad.

El artículo 20), en cuanto a la definición de lo que es Personal de la Alta Dirección Pública, es muy confuso. Requiere una revisión técnica de modo que establezca de modo exhaustivo los cargos que deben ubicarse en este segmento. Tal y como esta, puede prestarse para interpretaciones antojadizas.

El artículo 21) es absolutamente inaceptable. La posibilidad de un nombramiento a plazo fijo para el Personal de la Alta Dirección Pública y a su vez en estado de prueba permanente en un entorno político, al estar sujeto a prórrogas anuales, es inimaginable. Es un peligroso presupuesto que obligaría a esta alta autoridad a estar al servicio de los caprichos de la autoridad política de turno, antes que al servicio de la ciudadanía. Estaría expuesto a un chantaje permanente.

Las responsabilidades asignadas en el último párrafo del artículo 26) al Centro de Capacitación y Desarrollo, CECADES-DGSC, respecto al personal de la alta dirección pública, tiene sentido en tanto se habilite la ley #8978 que adiciona el artículo 7 bis al Estatuto de Servicio Civil, dotando a la DGSC de personalidad jurídica instrumental, a cuya implementación se ha opuesto categóricamente el Departamento Financiero de la Presidencia de la República, en contubernio con la Dirección de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, claramente para chantajear y tener bajo su control operativo a la DGSC: Todo esto lo sufrí en carne propia.

Asimismo conviene la implementación de la Ley Nº 7454 de 22 de noviembre de 1994, que crea el Fondo de Formación Permanente de Funcionarios Públicos, con el propósito de promover la capacitación permanente de los funcionarios del Estado para mejorar la dotación del recurso humano y la gestión pública, elevar la calidad de los niveles de gerencia media y superior del Gobierno Central, las instituciones descentralizadas y las empresas públicas de tal modo que se favorezcan la innovación y el cambio rápido, profundo y modernizante y se contribuya sustancialmente a la transformación hacia un Estado moderno y eficiente.

Muchas cosas están ya inventadas, lo que se requiere es que se apliquen.

El artículo 29), inciso f), reafirma la permanencia de la Comisión negociadora de salarios, lo cual está bien, pero lo que es cuestionable es la periodicidad semestral, algo que se instituyó cuando nuestro índice inflacionario superaba anualmente cifras de dos dígitos. Es someter al Poder Ejecutivo a un desgaste innecesario. Lo aconsejable sería cada uno o dos años. Puede quedar una clausula de que, si el índice inflacionario supera el 5% semestral, se convoca a la Comisión.

El artículo 30) habla de Incentivos por desempeño y productividad. En cuanto a Incentivos monetarios, digo lo siguiente: Esto nos llevara al mismo desastre que tenemos hoy. Parece una broma de mal gusto. Los Componentes por Productividad (CP) no deben supeditarse a la evaluación del desempeño (ED), que en el sector público, es un desastre en todo el mundo. Los CP se pagan según mercado e índice inflacionario en el sector público, nunca ligado a evaluación del desempeño. Lo dicho lo valida un estudio de la OCDE realizado en el años 2006, entre sus miembros de entonces.

Acojo plenamente las reformas y derogaciones que aparecen a partir del capítulo XI, tanto las del Tribunal de Servicio Civil, pero muy especialmente las reformas a la Ley de Carrera Docente, a saber “D) Se reforman los artículos 35, 87, 103, 104, 105, 114, 115 y 118 del Estatuto de Servicio Civil, Ley N°1581 del 30 de mayo de 1953, reformada por la Ley de Carrera Docente N° 4565 de 4 de mayo de 1970”. La ley de Carrera docente se ha convertido en una camisa de fuerza que evita progreso en el cambio de la gestión del personal docente, convirtiéndose en una calamidad nacional. Estas disposiciones permitirán un salto cualitativo en cuanto a la gestión de la carrera docente y auguran una nueva era para la educación costarricense.

En cuanto a las Disposiciones Transitorias, el Transitorio VII Elaboración de Pruebas Técnicas es quizá una de las iniciativas más lamentables de este proyecto. Reza lo siguiente:

“Las dependencias públicas incluidas en el artículo 2° de la presente ley, deberán preparar las pruebas técnicas para la aplicación de los concursos de oposición en un plazo máximo de 12 meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley. / La Dirección General de Servicio Civil brindará el apoyo y la asistencia técnica que se requiera para que los órganos de gestión institucional de recursos humanos en cada dependencia pública bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, elaboren en un plazo máximo de 12 meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley, las pruebas técnicas para los concursos de oposición”.

El que redactó este párrafo tiene uno u otro de los siguientes problemas:
  • No tiene idea del costo presupuestario y la expertiz que se requiere para la construcción de pruebas psicométricas de conocimiento o de habilidad técnica, o bien,
  • nunca ha puesto un pie en las oficinas de personal o en la propia DGSC. Habría encontrado que la mayoría están presupuestariamente quebradas y seguirán así por mucho tiempo.

Esta ley debe hablar de concursos pero no debe de establecer tipos de pruebas como erróneamente ha querido imponer la Sala Constitucional. La determinación específica y la administración de predictores de selección, debe corresponder al criterio experto de de cada institución, según su capacidad y posibilidad.

Respecto a la participación y asistencia de la DGSC en todo esto, es una falacia. Ni las oficinas de gestión institucional de recursos humanos, ni la DGSC tienen la experticia y capacidad para realizar esta actividad. Mejor sería hablar de predictores por competencias. Así se lo hizo saber la misma DGSC el 27 de mayo pasado a la Sala Constitucional, respecto a los problemas para acatar la Resolución N°2013-15697.

 

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El autor es Politólogo y Administrador  de Empresas. Fue Director General de Servicio Civil y profesor en la UTN.

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