José Joaquín Arguedas: Sobre el fracaso de la evaluación del desempeño y la remuneración variable en el sector público

Agregan los autores, que uno de los problemas que encaran los sistemas de servicio civil, es la tendencia de confundir o empañar la distinción entre los aumentos por el costo de vida y los incrementos por mérito.

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José Joaquín Arguedas Herrera, Politólogo.

La premisa fundamental es la siguiente: la evaluación del desempeño (ED) y consecuentemente, a partir de ella, el pago de componentes por productividad (CP) o remuneración variable -pluses salariales en nuestro argot- no sirven para nada en el sector público, más allá de mejorar el monto salarial, obviamente. Muy distinto es el caso en el sector privado.

El camino de la eficiencia en el sector público, no es ese. Lo dice la teoría sobre función pública y la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE. Todos quisiéramos que existiese una causalidad entre ED y CP en el sector público, pero lamentablemente por razones multivariadas, no funciona así en ninguna parte del mundo. El siguiente recuento temático es oportuno en momentos en se habla de transformar el Estado costarricense, algo que apoyo categóricamente, pero no perdiendo el tiempo con este tema.

Sobre evaluación del desempeño (ED)

Se entiende por desempeño (perfomance) el conjunto de características o capacidades de comportamiento o rendimiento de una persona, equipo u organización. Es la forma en que estos realizan sus tareas o actividades y con ello alcanzan los objetivos institucionales y promueven excelentes resultados. Puede expresarse regularmente la ED mediante una medida métrica, indicador frente a un índice en relación con las metas, objetivos, resultados esperados, requisitos o expectativas previamente definidas. Los principales objetivos están destinados a mejorar aspectos como calidad, velocidad, confiabilidad, flexibilidad, cantidad. (Chiavenato I. 2017. Administración de Recursos Humanos. El capital humano de las organizaciones. México: McGraw-Hill 10ª  Edición).

Es consenso también que la ED es una apreciación sistemática de cómo se desempeña una persona en un puesto y de su potencial de desarrollo. Es un concepto dinámico porque las organizaciones siempre evalúan a los empleados, formal o informalmente, con cierta continuidad. De acuerdo con el tipo de problemas identificados, la ED sirve para desarrollar una política de recursos humanos acorde con las necesidades de la organización.

Ahora bien, a partir del año 2009 desarrollamos en la Dirección General de Servicio Civil (DGSC) un esfuerzo de investigación interna y una consulta internacional para reconvertir la ED que aplicábamos en el Régimen de Servicio Civil, al menos para el Título I del Estatuto de Servicio Civil –los empleados administrativos-. Lo docente vendría después. Tocamos la puerta en el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP) de España, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), universidades chilenas y la misma Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

Tuvimos acceso a instrumentos sofisticados, pero siempre merodeó frente a nosotros una advertencia que nos transmitió un consejero y académico del MAP de apellido Cueto, uno de los primeros con los que hablamos. Dicho de manera muy coloquial: “oye tío, sigue tu recorrido por el mundo y cuando encuentres un sistema de ED que realmente funcione, me llamas de inmediato y viajo contigo, para traerlo a España”. Todavía, al menos yo, no lo he podido llamar.

La OCDE en el año 2006, se hace un recuento de estos temas en todos los países de tan selecto club y el benchmarking no resultó muy provechoso. Cuando estudiaron si la ED tenía resultados halagüeños al  aplicar CP; solo un país, Dinamarca, parecía albergar algún éxito. (OCDE. La Modernización del Estado: El camino a seguir. Madrid: España: INAP, 2006.  

La razón para esta conclusión es multivariada, pero hay algo contundente: determinar ¿qué es el éxito en una organización pública?, resulta un asunto abismalmente más complejo que en la actividad privada.

Rasgos distintivos de la gestión pública respecto a la privada

Siguiendo la obra clásica de gestión pública de los autores Manuel Villoria Mendieta y Eloísa del Pino, (Villoria y Del Pino. 2009. Dirección y gestión de recursos humanos en las administraciones públicas” P 40, 229-230),  denotamos serias diferencias entre gestión pública y privada, destacando ocho rasgos distintivos de la gestión pública:

 

  • la mayor influencia política;
  • la capacidad cuasi legislativa y cuasi judicial;
  • las mayores expectativas de equidad, igualdad de trato y transparencia;
  • la mayor ambigüedad y contradicción en los objetivos;
  • las mayores restricciones en la toma de decisiones —hacia dentro y hacia fuera— por parte de los directivos públicos;
  • una dificultad mayor de conectar incentivos a rendimientos.
  • un sistema de valores relacionados con los trabajos ligeramente diferentes;
  • menores niveles de satisfacción de los empleados.

En tal sentido, el éxito de un directivo está en conseguir el éxito de su organización. Pero al introducir ese criterio de racionalidad en el análisis del liderazgo, estamos generando una pregunta de tremenda importancia:

¿Qué es éxito para una organización pública?

Esta pregunta nos lleva a una sorprendente respuesta: el éxito de las organizaciones públicas puede definirse, al menos, de cinco formas:

En primer lugar, éxito sería conseguir que los impactos perseguidos con las políticas se alcancen. Por ejemplo, sería éxito para la Dirección General de Tránsito que se redujera el número de accidentes de tráfico. Sería éxito para el Ministerio de Medio Ambiente reducir la contaminación ambiental. O sería éxito para el Ministerio de Sanidad que ciertas enfermedades fueran erradicadas y que la salud media de la población mejorara.

Segundo, como una variable del supuesto anterior, sería éxito alcanzar los objetivos de la organización, objetivos que no sólo son externos sino también internos. Por ejemplo, alcanzar nuevas competencias o incrementar los salarios un 3 por 100 serían objetivos internos que indicarían éxito al gestor. Por supuesto, ir alcanzando los objetivos estratégicos externos definidos en un plan también lo sería, como, por ejemplo, construir diez nuevas escuelas o reducir el fracaso escolar en un área geográfica en un 10 por 100. 

Tercero, se ha considerado tradicionalmente como éxito para una organización el grado de adquisición de recursos presupuestarios, así, alcanzar un crecimiento del 5 por 100 en el presupuesto global a gestionar, ha sido considerado por los gestores afectados como un éxito. Para ello, es preciso gastarse todo lo que ha sido otorgado a la organización en el ejercicio anterior, comportamiento que «oficialmente» garantiza la capacidad de gestión y la existencia de necesidades a satisfacer.

Cuarto, también es éxito la ausencia de tensión interna, la presencia de buena comunicación e integración del personal e, incluso, un buen clima laboral y sindical.

Finalmente, es éxito satisfacer las expectativas de los usuarios; desde esta perspectiva el éxito está vinculado a la satisfacción de los clientes-ciudadanos del servicio o servicios que la organización presta.

Cada una de estas respuestas tiene argumentos a su favor pero, también, errores de planteamiento.

La primera respuesta, Para empezar; supone que el impacto de las políticas es fácilmente determinable, cuando no es así. Habría que ver qué parte del éxito de la Dirección General de Tránsito es imputable a esta organización y que parte imputable a las Administraciones que construyen y mantienen las carreteras, etc. En la Administración actual la mayoría de los resultados y responsabilidades son compartidos por unidades y hasta gobiernos diferentes sin saber a cuál corresponde qué parte.

La segunda respuesta —objetivos— presupone que en todas las organizaciones se pueden establecer objetivos claros, medibles y consensuales, circunstancia que no es ni mucho menos universal. Existen muchas veces objetivos contradictorios entre unidades y hay objetivos de muy difícil medición en numerosas organizaciones.

En tercer lugar, pensar que por obtener mucho presupuesto una organización tiene éxito es, a menudo, erróneo. En este supuesto se presume que existe una clara conexión entre recursos y resultados, circunstancia que no está ni mucho menos demostrada con carácter universal, máxime cuando los mayores recursos obtenidos por una organización suelen conseguirse a costa de otras que, con ese dinero, podrían generar beneficios sociales superiores, pero que, por razones de agenda política o de menor influencia en el Gobierno y Parlamento, obtienen menores presupuestos. La lucha por el presupuesto es política y no siempre hace justicia al buen rendimiento.

La cuarta respuesta parte del error de presuponer que un buen clima laboral y unos procesos que fluyen sin conflicto van siempre conectados a buenos resultados, cuando no siempre es así. Se puede tener un buen clima y ser bastante ineficiente. Francisco Longo nos espeta en el rostro lo siguiente: “En el caso particular de Costa Rica es notoria su deficiencia en el aspecto de capacidad integradora, dado que si bien procura concertar acuerdos conducentes a mantener la paz social, lo cual está bien, sin embargo esto no puede ser a cualquier precio y Costa Rica ha suscrito acuerdos con diferentes sectores sociales de los trabajadores, ajenos a la retribución y eficiencia que estos generen, y a cualquier precio en detrimento de su capacidad económica y financiera.” Francisco Longo. Santo Domingo, RD. 13 de abril del 2012) Con motivo de la presentación del 2º. Barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de Centroamérica, Panamá y República Dominicana.

La última respuesta también tiene como error la creencia en que siempre existe conexión entre satisfacción de los usuarios y conducta de la organización. Para empezar, hay beneficiarios de políticas públicas que no son clientes, políticas en las que el éxito es no tener clientes y organizaciones con clientes cautivos; así, los programas de prevención de riesgos en el trabajo, de medicina preventiva o las políticas de seguridad pública. En estos supuestos, la medida del éxito no puede estar en la satisfacción de los clientes directos, sino en no tener clientes.

Siempre siguiendo a Villoria y Del Pino, vemos que para todas estas respuestas es preciso decir que en la Administración muchas veces hay éxito también en la manera de hacer las cosas —con honestidad— y hay éxitos que se pueden conseguir por el monopolio de autoridad que la Administración posee, con relativa independencia de la eficacia alcanzada en la gestión. Por ejemplo, se puede conseguir sanear un presupuesto mediante una subida de las tasas y precios públicos, con todo lo que ello implica. En este contexto:

 ¿Podemos medir el éxito en la gestión pública?

Al menos en nuestro entorno es una quimera y una pérdida de tiempo. Siguiendo a Villoria y del Pino, qué posibilidades tenemos, entonces, de medir la eficacia en este entorno. La respuesta es tratar de buscar el referente más adecuado racionalmente frente al cual medir criterios de éxito. Para ello hay seis preguntas a responder, lo cual es sumamente difícil, o bien llevaría equis cantidad de años:

  1. ¿En qué campo de actividad me centro? Por ejemplo, actividades internas o externas a una mezcla adecuada de ambas.
  2. ¿Bajo la perspectiva de quién me mido? Por ejemplo, los interesados son internos y/o externos, debo satisfacer a todos un poco o a unos pocos totalmente.
  3. ¿Qué nivel de análisis se usa? Por ejemplo, la oficina individual, de grupo o de la organización o una mezcla adecuada.
  4. ¿Qué período de tiempo se emplea? Perspectiva a corto y/o largo plazo.
  5. ¿Qué tipos de datos se usan? Por ejemplo, perceptuales (de individuos) y/u objetivos (de archivos a bases estadísticas…)
  6. ¿Qué referente se empleará? Por ejemplo, referentes comparativos (con relación a otras organizaciones-benchmarking), normativas (con relación a un ideal) centrados en objetivos (relativos a objetivos fijados), centrados en actuaciones pasadas (relativos a datos anteriores). O una mezcla de todos ellos. Villoria Mendieta y del Pino. P.229-321

Hablar de ED sin tener todo este entorno –a saber una tarea casi imposible- es perder el tiempo. Y si además los sistemas propuestos, básicamente academicistas, están saturados de cabriolas y procedimientos, peor aún.

Pienso entonces que en Costa Rica estamos perdiendo el tiempo, aunque políticamente siempre reditúa decir que ahora si vamos a “medir” y la prensa suele “comprarlo” con suma facilidad y beneplácito, sabiendo el político o jerarca que el fracaso solo se va a descubrir mucho tiempo después.

¿Es útil  el pago de componentes por productividad (CP) y “pluses” en general en la Administración Pública?

Ahora bien, toda esta argumentación, relacionada con la ED y su subsiguiente pago en consideración a rendimiento, antigüedad y/o costo de vida, ya la encontramos bien desarrollada en otro libro clásico de gestión pública, de los autores Donald E. Klingner y John Nalbandian, de inspiración estadounidense. (Klingner y Nalbandian. 2002. La Administración de personal en el sector Público. Contextos y estrategias. México: McGraw Hill)”.

Estos autores nos recuerdan también que múltiples factores complican la efectiva implantación de los sistemas de compensación, que se basa en la calidad del trabajo o de los rendimientos. Por ejemplo, cuando las metas o la cantidad son difíciles de identificar, y cuando las contribuciones individuales son muy difíciles de distinguir; en todas estas situaciones, los planes encaran severos obstáculos. Además, algunas estructuras y organizaciones culturales no hacen posible la compensación que se basa en la cantidad de trabajo y en los rendimientos.

Por ejemplo, las organizaciones que se enorgullecen de la cooperación y el trabajo en equipo, a veces encuentran las normas competitivas individualistas que yacen bajo muchos planes de pago por calidad de trabajo o por los rendimientos, como normas contrarias a los valores de su cultura. También, otros factores exteriores como la presencia de un sindicato, limitaciones legales o determinadas fuerzas políticas pueden hacer difícil la implantación exitosa de estos planes.

Dada la existencia de muchas condiciones previas, no es sorprendente que los sistemas existentes de compensación —sean en el sector público o privado— no alcanzan a cumplir muy bien las metas que se fijaron a los mismos.

La DGSC emitió en los años 90s una resolución que permitía la posibilidad de pagar incentivos por productividad. En dos décadas ninguna institución presento una propuesta viable, salvo esconder por medio de ellas un aumento salarial generalizado, que no era la idea.

En un estudio entre los empleados federales de EUA, el 54 por ciento respondió que era muy improbable que si ellos trabajaran mejor recibirían mejor pago. En un sondeo entre funcionarios federales, solamente 27 por ciento indicó que el presente sistema de administración de trabajo, que une el pago al trabajo realizado, ha mejorado en grande o hasta cierto punto la efectividad de la organización; mientras 35 por ciento opinó que ha impedido en gran medida o en alguna medida la efectividad de la organización.

Siguiendo a Klingner y Nalbandian, nos comentan que “a pesar de la política dominante de pago por el mérito en el sector privado, hay poca confianza en que alguien haya podido imaginar cómo hacerla trabajar con eficacia”. En el nivel federal de los EUA, donde el pago por el trabajo ha sido investigado con extensión, se ha encontrado que no hay suficiente dinero para establecer una motivación efectiva; que las evaluaciones de desempeño han inflacionado; y que los empleados desconfían de que los premios e incentivos monetarios se distribuyan en forma equitativa.

Gabris y Mitchell sumarán la experiencia del pago, por la eficacia del trabajo y de los resultados, al escribir: “tanto queremos pensar que los incentivos extrínsecos podrán, dentro de ciertas condiciones, motivar a los empleados que nos negamos aceptar la evidencia sugestiva de que esta teoría no trabaja bien en sentido general y aplicado. La teoría puede ser elegante desde el interior y lógica, pero no práctica.”

Complementariamente, los incrementos por antigüedad, se dan a partir de la creencia de que la antigüedad en el puesto de trabajo aumenta las calificaciones y las habilidades del empleado, y, por tanto, su valor para la institución, algo que tampoco ha sido probado en ninguna parte.

En cuanto a los incrementos salariales debidos al aumento en el costo de la vida (o ajustes por el mercado), se conceden a los empleados para mantener la equidad exterior en las remuneraciones ante el reto del mercado de trabajo, pero no aportan nada más. Es claro que es importante mantener el poder adquisitivo.

Agregan los autores, que uno de los problemas que encaran los sistemas de servicio civil, es la tendencia de confundir o empañar la distinción entre los aumentos por el costo de vida y los incrementos por mérito.

Los sistemas de personal que son distintos a los del servicio civil no tienen estos problemas, ya que se evitan con estrategias diferentes. Los sistemas políticos y los de contratación exterior utilizan un modelo de mercado: los sueldos se fijan basándose en el valor y calificaciones del personal y ley de oferta y demanda.

Acá viene lo más importante siguiendo a los mismos autores, Klingner y Nalbandian.

¿Por qué a pesar de la aplastante evidencia en contra de la efectividad de esta teoría y de su casi impracticabilidad en muchos casos, tiene todavía defensores?

Perry sugiere que los sistemas de pago por la actuación o trabajo se han incrustado en el orden institucional de nuestra sociedad. ”Son parte del ritual y mito que ayuda a mantener la legitimidad del sistema gobernante.

Las burocracias se han establecido como instrumentos racionales de política pública, por así decirlo, y nada puede aparecer más racional que premiar a los empleados con más dinero basándose en la calidad y rendimiento del trabajo”.

El eslabón entre el trabajo y su retribución o pago sugiere el control de los políticos, administradores y del público sobre la burocracia, dando la idea de que el gobierno es sensible a la opinión y las necesidades públicas y a la vez, eficiente.

En algunos países de la OCDE los salarios empiezan a reflejar, en primer lugar, las técnicas factoriales de valoración de puestos y a partir de aquellas, en segundo lugar, los estudios de mercado de trabajo comparativos con sector privado y otros subsistemas públicos de cada sociedad donde opere, en condición de salario global.

Ciertamente se aplican incentivos por productividad, previamente acordados ante el cumplimiento de metas, con métricas claramente definidas y puntuales, pero siempre y cuando estos no superen el 10 por ciento de dicha globalidad. Esto demuestra que no debe dárseles la importancia que se pretende en Costa Rica.

Algunas técnicas de ED siguen siendo importantes para fines de la gestión humana, pero no para la determinación de sueldos y salarios en la Administración Pública.

Muchos países buscan la eficacia acudiendo a la teoría y a la práctica de la gestión de calidad y la mejora continua en la función pública, obteniendo éxitos evidentes, a saber Chile, Colombia y República Dominicana. Importante es consultar la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Función Pública, documento oficial promulgado por el CLAD y suscrito por Costa Rica. En esta vía van todos los esfuerzos por certificar calidad en ámbito de normas nacionales como GICA en nuestra Corte Suprema de Justicia o por medio de normas ISO, certificadas ante un tercero.

Pero ese es otro tema y no exento de complejidades.

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