¿La democracia en su laberinto? ¿Podremos rescatarla?

El entorno, en el cual los intereses particulares enfrentan al interés nacional, no favorece la posibilidad de unidad nacional frente a reformas que son esenciales

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Eduardo Carrillo Vargas.  (Ph.D. Administración).

¿La democracia en su laberinto? ¿Podremos rescatarla?

La democracia que hemos venido practicando, la que Churchill calificó del peor sistema con excepción de todos los demás, ha fallado en Costa Rica, en América y en la mayor parte del planeta. Su base, los políticos, los partidos políticos y el Estado como su principal expresión operativa, todos ellos nos han fallado. En Costa Rica, los dos partidos tradicionales, el PUSC y el PLN no estuvieron en la segunda ronda de las elecciones más recientes (2018). Fue electo el PAC, cuya labor durante el período 2014-2018 fue un completo fracaso, seguido por el pentecostesista PRD. El primero logró nombrar 10 diputados (3 menos que las anteriores elecciones) y el PRD 14, que luego se repartieron entre el PR y Nueva República. En buen tico: un arroz con mango.

El Estado nos costó en el 2016 el 77% del PIB, en términos relativos uno de los más caros del planeta. Hemos dicho en forma reiterada que las cifras comparativas para los 3 estados del bienestar son, en promedio, el 52% (Noruega, Suecia y Finlandia); mientras que el mismo indicador para Argentina, Brasil y Uruguay es del 38%. No obstante su costo descomunal, Costa Rica arrastra a más de 1 millón de compatriotas en pobreza y tiene uno de los niveles más altos de desigualdad de la región de América Latina y el Caribe.

La población ha perdido la confianza en el “sistema”, en los políticos y la política. Es decir, en la democracia. Evidencia de ello algunos indicadores del Latinobarómetro 2017, que conviene reiterar: satisfacción con la democracia, 45%; confianza institucional: Poder Judicial: 43%; Gobierno, 20%; Congreso 20%; y, partidos políticos, 12%. Si vemos esos indicadores en perspectiva histórica, se nota un deterioro sistemático.

La situación del país es de franca crisis, polarizada en torno a un proyecto fiscal, ya aprobado por el congreso, que apenas sirve para mantener la confianza de las entidades internacionales calificadoras de riesgo. En efecto, el Gobierno carece de los recursos necesarios, incluso para pagar salarios y pensiones. Pero el problema reside precisamente en un Estado oneroso, conformado por más de 330 entidades públicas y más de 300 mil funcionarios, que no rinden cuentas por lo que hacen. La ineficiencia se traga todos los cuantiosos recursos que aportamos todos para mantener en funcionamiento un Estado que no agrega al bienestar y al desarrollo. En muchos sentidos es su peor enemigo.

El proyecto fiscal mencionado en el párrafo anterior ha expuesto algunas de las incoherencias de nuestro ordenamiento institucional. Según declaraciones del presidente de la Sala Constitucional, algunos aspectos de ese proyecto podrían ser ilegales porque entran en conflicto con la independencia del Poder Judicial; la junta directiva de la CCSS manifestó que no acataría la regla fiscal, en forma contradictoria con el artículo 176 de la Constitución Política (CP); las universidades clamaron igualmente por su autonomía presupuestal para proteger privilegios salariales. La decisión de la Sala IV, con la inhibición de su presidente, finalmente se manifestó en favor de la legalidad del proyecto, lo cual parece compatible con la premisa, también sustentada en nuestra CP, según la cual la función de gobierno tiene alcance estatal y compete al Poder Ejecutivo.

En un artículo previo presenté lo que en mi opinión constituye jurisprudencia que parece no dejar duda sobre la autoridad del poder ejecutivo para conducir reformas en dimensión estatal (ver AQUÍ). Ello resulta esencial, si queremos que la totalidad de los recursos públicos y no solo los del Gobierno Central, sean movilizados en favor del bienestar de todos los costarricense. En algún régimen de descentralización, que abarca a más de 80 entidades públicas, se encuentra posiblemente más del 60% de los recursos públicos, pero en ninguna parte de la CP dice que sean independientes. En efecto, el nuestro es un ESTADO INITARIO, el principio de Rectoría garantiza la superioridad política del Ejecutivo y la misma CP, en su artículo 188, dice que “Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno…”. Las citas jurídicas antes mencionadas así lo ratifican.

Dicho esto, los desequilibrios institucionales y de funcionamiento persisten. La decisión de la Sala IV disipó las pretensiones de independencia de varios componentes del Estado, en particular del Poder Judicial, de la CCSS y de las universidades. Sin embargo, la defensa de los privilegios salariales, contrarios al principio de legalidad ante la ley del artículo 33 de la CP, seguirán alimentando la pretensión de independencia contraria a nuestro ordenamiento jurídico.

El entorno, en el cual los intereses particulares enfrentan al interés nacional, no favorece la posibilidad de unidad nacional frente a reformas que son esenciales para recuperar el camino del progreso sostenido y la posibilidad de alcanzar el desarrollo pleno al que todos aspiramos y consideramos posible y acorde con nuestras capacidades y recursos, si los utilizamos bien. ¿Qué puede hacer la Administración Alvarado para que los problemas de fondo sean encarados con éxito? Sugiero dos aspectos esenciales y un tercero que es condición para que el segundo se produzca. Son los siguientes:

  1. Confirmar el carácter estatal de la función de Gobierno. Sin duda la reciente decisión de la Sala IV sobre el proyecto fiscal es un buen principio, porque confirma la autoridad del Poder Ejecutivo en materia de gobierno y deja sin base la pretensión de independencia del Poder Judicial y de algunas instituciones autónomas. Sin embargo, la pérdida de privilegios laborales y salariales es demasiado fuerte y seguirá siendo un obstáculo para las reformas que el Gobierno correctamente intenta realizar, en especial las que posiblemente propongan las dos comisiones nombradas por el presidente Alvarado, una sobre el Estado y otra sobre la administración pública. Ambas comisiones deberían impulsar estudios jurídicos sólidos para reafirmar y aclarar la autoridad del Poder Ejecutivo en ámbito estatal.
  2. Diseñar y adoptar Políticas de Estado (PE) apropiadas. Lamentablemente, este recurso poderoso no existe en casi todos los sectores de la administración pública o es inadecuado como medio para encausar las acciones de más de 330 entidades públicas en la dirección que requiere el desarrollo nacional. Simplemente, los políticos han sido incapaces -tal vez incompetentes- para generar PE que aporten directrices claras para dichas entidades y que, a su vez, provean las condiciones esenciales para lograr que los contenidos fundamentales de las PE se ejecuten y puedan ser valorados y cuantificados.

Un ejemplo puede aclarar lo que decimos. La banca pública ha perdido en considerable medida sus objetivos originales: estimular el crecimiento económico y hacer más accesible el crédito para todos los costarricenses. La razón es la ineficiencia, los privilegios y el hecho de que sus costos de intermediación son muy altos. El Informe Estado de la Nación y otros estudios de OCDE sugieren que dichos costosos doblan los de la competencia y la media de los países miembros de dicha organización. La crisis de las instituciones autónomas es cada día más aparente: el enorme déficit del ICE; los costos alterados de los combustibles que distribuye RECOPE por ineficiencia en los transportes y otras razones; el hecho de que JAPDEVA haya dejado de aportar al desarrollo de la región Caribe; y la incapacidad de gasto de las instituciones docente, que piden más recursos y arrastran enormes superávits, son ejemplos de que la crisis institucional tiene dimensión estatal y requiere reformas en la misma dimensión. En consecuencia, el Estado debe focalizar más su atención en el diseño de PE que no solo sirvan como elementos eficaces de dirección sectorial, sino que expongan con claridad los resultados que se espera de tales PE y que controle su ejecución real.

  1. Desequilibrio político-técnico. Es posible que exista en nuestra democracia, tal vez incluyo en las democracias más allá de nuestras fronteras, un desequilibrio fatal derivado de decisiones políticas que no tienen sustento técnico. Es posible, además, que este sea un problema que se ha ido profundizando con el paso del tiempo y que sea una de las razones por las cuales las instituciones que tuvieron gran éxito después de la década de 1940, hayan agotado sus aportes al desarrollo.

Es posible también que los políticos no tengan las competencias técnicas necesarias para producir PE que brinden los dos requerimientos señalados. Es decir, que ofrezcan una clara dirección sectorial y las condiciones para que sus resultados esperados se produzcan. Además, es legítimo y democrático que los políticos tengan como una motivación fundamental el proceso político electoral. Sin embargo, todos sabemos los daños que dicha motivación puede causar, por sus negativos efectos en gestión pública.

Aún cuando los políticos no tengan la motivación o las capacidades para realizar esta tarea, quizás la más importante de todas y la que debería definir el éxito o fracaso de su gestión, es evidente que nuestro país sí tiene las capacidades para ello, incluso a un nivel superior al resto de la región. En consecuencia, la decisión correctiva es simple: dotar a los principales centros de decisión política la asesoría necesaria, constituida por pequeños equipos de expertos en diseño de PE de las características ya definidas. Cuatro o cinco de esos expertos en disciplinas afines al quehacer de la presidencia y de los ministerios serían suficientes para esta tarea. En el mediano o largo plazo, tal vez se pueda conformar un nuevo modelo de gestión pública, en el cual el diseño y control de ejecución de las PE constituya la esencia de la función política, mientras la ejecución se va conformando como una tarea técnica en manos de técnicos, evaluados precisamente por el logro de los resultados esperados de las políticas respectivas.

Sin embargo, por ahora lo importante sería que cada sector tenga las políticas que definan con claridad sus grandes metas y algunos instrumentos esenciales para alcanzar y controlar la real generación de sus resultados esperados. Una precaución, sin embargo: crear un mecanismo independiente de selección de los equipos expertos de apoyo, para evitar que se nombren parientes o amigotes que agregan incompetencia y matan cualquier reforma, como ocurre en la Asamblea Legislativa.

¿Cuál sería el efecto de estas tres acciones sobre nuestra crisis institucional? Las resumimos así: 1) el país gana y si las PE son sólidas tendremos certidumbre hacia dónde va el Gobierno y cuáles son los resultados esperados; 2) el político, por ejemplo el presidente y los ministros, ganan en credibilidad e imagen si logran concretar sus metas y producir resultados; 3) las ruedas sueltas del Estado, esas entidades que pretenden una independencia que no tienen, empiezan a alinear sus recursos en torno a las políticas que define el Poder Ejecutivo; 4) se incrementa la gobernabilidad en la medida que las entidades públicas empiezan a caminar por el camino correcto hacia el progreso y el desarrollo; 5) muchas incoherencias institucionales empezarán a desaparecer y muchas duplicidades y sobreposiciones serán más aparentes y susceptibles de corrección; y, 6) habrá mayor aporte al “buen gobierno” y con ello un entorno de mayor confianza y unidad ciudadana.

Todas estas ganancias a un costo cero, más o menos. Al menos los costos económicos son mínimos o inexistentes y no demanda ningún cambio legal. Solo la decisión del presidente Alvarado en hacer un pequeño ajuste de funciones, quien además podría reunir la ayuda voluntaria y posiblemente sin costo de nuestros tres grandes centros de docencia superior: la UCR, el TEC y el INCAE, todos ellos comprometidos con el desarrollo nacional. Por supuesto, hay mucho más que hacer para corregir las debilidades de la democracia, pero esos pasos podrían ser un fuerte punto de partida.

 

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