Luis Paulino Vargas: Costa Rica y el FMI. Las ideas zombis y el camino al infierno – La deuda de la equidad (parte 2)

Luis Paulino Vargas Solís, Economista (Ph.D.)

El objetivo de este ensayo es ofrecer un análisis del “Plan para superar el impacto fiscal de la pandemia: propuesta para negociar con el FMI” (al cual en adelante me referiré simplemente como el Plan), que el gobierno de Carlos Alvarado ha presentado recientemente.

La presente entrega forma parte de una serie de tres publicadas en días consecutivos, les invito a leerlos:

1. Intocables y ausencias
2. La deuda de la equidad
3. Un espejo en el cual miramos

Continuación:

5. Medidas permanentes

Estas medidas, al igual que las medidas de carácter transitorio, tienen un componente tanto del lado de los ingresos como de los gastos.

Ingresos

• Cargas parafiscales

Se propone suprimir las cargas parafiscales (p. 31), es decir, las contribuciones que los bancos públicos dan para apoyar el financiamiento de diversas instituciones públicas (CONAPE, régimen IVM de la Caja, INFOCOOP, Comisión Nacional de Emergencias, etc.). En su lugar todos estos recursos fluirían a la caja única del Ministerio de Hacienda, y, presuntamente, éste los giraría a las instituciones concernidas. Creo que tendríamos todas las razones para dudar que se cumpla con ese ofrecimiento.

• Renta global

Se introduciría la “renta global”, es decir, el criterio técnico según el cual todos los ingresos de una persona, de cualquier fuente que provengan, se sumarán, de forma que sobre ese total se pagará una tasa impositiva única, tan alta como corresponda, según el nivel de ingreso en que esa persona quede situada. Digámoslo claro: es un paso necesario para modernizar el sistema tributario y hacerlo más justo y equitativo. Sin embargo, se abre una rendija en el planteamiento, en relación con el impuesto a sociedades o empresas, cuando nos dicen que “debe establecerse con una tasa competitiva uniforme” (p. 34).

Vista la experiencia a nivel mundial, y la carrera hacia el fondo de los gobiernos y los estados, embarcados en una destructiva competencia por ofrecer condiciones de dumping tributario y degradación fiscal a favor de los capitales transnacionalizados, cabe razonablemente preguntarse si esto no lleva implícita la idea de futuras reducciones en las tasas de tributación sobre ganancias empresariales, de forma que, aún si quedan sujetas a la renta global, lo hagan con arreglo a una tasa impositiva reducida.

Pero también resulta intrigante la referencia a una “tasa uniforme”, además de “competitiva” ¿a imitación quizá de Irlanda, imaginando, con irresponsable optimismo, que, a imitación de ese país, podamos convertirnos en un gran paraíso fiscal que las corporaciones transnacionales, sobre todo las de tecnología de punta, utilicen para dejar de cumplir sus obligaciones tributarias con otros países y gobiernos? Cierto que a Irlanda, jugar de forajido de la Unión Europea le ha resultado mal, pero lo cierto es que su experiencia no es replicable en otros contextos. Y, desde luego, sería moralmente desastroso si algún día Costa Rica decidiese tomar ese camino.

• Exenciones tributarias

Al abordar el problema de las exenciones tributarias (el llamado “gasto tributario”, cuyo monto alcanza alrededor del 5,5% del PIB), la propuesta es tan amplia -o más bien tan restringida- como al parecer lo permitían los intereses y la ideología dominantes al interior del propio gobierno. Es posible que el efecto que esto tenga, sea sensible para algunos grupos de ingresos medios, al eliminar exenciones al salario escolar o a fondos de ahorro del sector educación. En el caso de las cooperativas, el efecto sobre la equidad es incierto, ya que, si bien es verdad que algunas grandes cooperativas son empresas poderosas y consolidadas, y deberían entonces tributar como tales, también es verdad que a su base hay centenares, incluso miles, de personas y familias que son pequeñas asociadas.

En todo caso, no es posible pasar por alto el criterio que se formula en relación con esta cuestión: no se deben sacrificar, nos dicen, “aquellas exoneraciones vitales para el crecimiento económico y que tengan un impacto social positivo en los grupos más desfavorecidos” (p. 35).

¿Cumplen las zonas francas con esos criterios como para que se justifique que las exoneraciones que disfrutan no sean tocadas? La verdad es que, puestas así las cosas, es un criterio que las cooperativas cumplen mucho mejor que las zonas francas. Si aquellas son afectadas, nada -como no sea el peso de la ideología y/o de algunos poderosos intereses- justificaría que éstas no deban poner lo que les corresponde.

Se eliminan asimismo algunas exoneraciones que benefician a algunas rentas de capital, de forma que la tasa se uniformice en un 15%, de acuerdo con lo que ya se había adelantado en el plan fiscal del gobierno Alvarado (ley 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”). Esto reitera dos viejos problemas sobre los que muchas veces advertí. Primero, una tasa uniforme del 15% sobre las rentas de capital tiene, al cabo, un efecto regresivo e inequitativo, ya que, en la práctica, penaliza más duramente al pequeño ahorrista o rentista, que al grande. Segundo, sigue siendo un misterio cuál es la lógica económica que justificaría que ingresos de tipo rentístico -es decir, de fuente pasiva- deban recibir el simpático beneficio de tributar por debajo de ingresos originados en el trabajo o en la actividad empresarial.

• Impuesto a bienes inmuebles

Finalmente tenemos el que seguramente es el aspecto más polémico, al menos en esta parte correspondiente a las medidas permanentes: la triplicación de la tasa del impuesto sobre bienes inmuebles, la cual saltaría del 0,25% al 0,75%. El incremento de 0,5 puntos porcentuales, fluiría hacia el Ministerio de Hacienda. Los restantes 0,25 puntos, que corresponden a la tasa actual, seguirían teniendo como destino las municipalidades.

Primero, es importante resaltar que es efectivamente necesario avanzar hacia la tributación sobre los patrimonios familiares y/o personales, pero no solamente aquellos materializados en bienes inmuebles, sino también distintos tipos de bienes muebles de lujo (como yates y helicópteros privados), inversiones financieras, propiedad accionaria, etc. Segundo, y esto es importantísimo, eso debería ejecutarse sobre una base ampliamente progresiva: tasas más altas sobre los grandes patrimonios, tasas más reducidas sobre patrimonios de nivel medio, y total exención de los pequeños patrimonios.

Claramente ese criterio está ausente en este Plan. Cierto que la exención que se aplica cuando se posee un único bien inmueble, protege parcialmente a las familias de ingresos bajos y, un poco menos, de ingresos medios. Pero más allá de eso, estamos en presencia de una tasa plana que se aplica por igual a inmuebles modestos, que a aquellos más suntuosos. Obviamente ni es progresivo, ni es equitativo, y para los patrimonios inmuebles más pequeños resultará excesivamente gravoso.

• Gastos

El recorte principal en el gasto, según el plan lo anticipa, lo aportaría la aplicación de la regla fiscal, conforme ésta quedó aprobada en la ley número 9635. De acuerdo con los datos que aporta el cuadro en la página 41, es un ahorro que crecería año con año: desde un 0,76% del PIB en 2021, hasta el 0,96% a las alturas de 2024.

Lo paradójico del asunto, es que están dadas, y de sobra, las condiciones para que la regla sea desaplicada, ello según la regulación contenida en el artículo 16, capítulo III, título IV de la ley número 9635. Recalco: está regla merece ser considerada un adefesio ideológico antiestatista, torpe y obtuso, una tontería que rigidiza la política fiscal y busca, de forma nada sutil, recortar al mínimo el Estado y su institucionalidad. Y, sin embargo, al menos hubo un instante de lucidez en quienes legislaron, para entender que, en condiciones de recesión económica, insistir en la aplicación de la regla significaría entrar en territorio minado: un acto suicida de consecuencias potencialmente explosivas.

Ese último resto de elemental prudencia desparece en este Plan, pero es que, en todo caso, esa es la tónica de la propuesta en su conjunto: suma un racimo de propuestas de sesgo fuertemente recesivo, en momentos en que la economía está siendo empujada hacia el fondo de la recesión. Es un irracional “llover sobre mojado”, ya que suma fuerzas contractivas a las poderosas fuerzas contractivas actualmente en operación.

• Empleo público

Se incluye también el cierre de diversos órganos de la administración pública, en general entidades pequeñas. También las propuestas llamadas de “empleo público”. Todo ello de limitado impacto presupuestario, según se desprende de los datos aportados. Lo más importante es que se reafirma un sesgo ideológico que ya se había evidenciado con toda claridad en la ley 9635: la tendencia hacia la concentración de las decisiones en órganos burocráticos devenidos verdaderos súper-ministerios, como, en particular, la tendencia homogenizante, que busca imponer estándares uniformes a realidades disímiles. Ello es particularmente claro en el caso de las propuestas sobre empleo público: se quiere pasar de un sistema fragmentado, aquejado de diversas incoherencias, a uno centralizado y homogéneo. Es decir, se salta de un extremo al otro, no siendo descabellado pensar que lo que se obtenga sea incluso peor que lo ya que se tiene, precisamente porque, en su desvarío ideológico, se opta por ignorar las complejidades inherentes a realidades distintas, tratando de forzar esas complejidades dentro de la estrecha horma de criterios definidos a priori y desconectados de la realidad.

6. Medidas temporales

Son estas medidas las que aportarían la parte principal del ajuste fiscal durante los primeros dos años, tal cual se refleja en la siguiente tabla, la cual combina datos de los cuadros 4 y 8 (páginas 41 y 48) del Plan.

Los componentes principales dentro de estas medidas de carácter transitorio, tienen que ver con los ajustes o recargos temporales al impuesto sobre utilidades de personas físicas o jurídicas que realizan actividades lucrativas, y al impuesto sobre salarios, y, como cuarto ítem, el impuesto a las transacciones financieras, el cual es, con mucha diferencia, el que daría un mayor aporte recaudatorio: alrededor de la mitad de todo el ajuste durante los primeros dos años, y más de una tercera parte los dos siguientes.

Esto saca a la luz diversas preguntas: sobre la equidad del Plan, en primera instancia, y respecto de las implicaciones que podría tener para la tarea urgente de salir de la recesión y crear muchos nuevos empleos.

7. El problema de la equidad tributaria

• Impuestos sobre utilidades y sobre salarios

Asumamos que fuese correcto que el recargo impositivo deba aplicarse a todas las escalas de cada uno de estos impuestos, incluso las inferiores, pero manteniendo exentos los niveles de ingreso más bajo, que ya lo estaban de previo. Aun así, un elemental principio de equidad demanda que el recargo que se aplique sea proporcionalmente mayor para las escalas altas que para las bajas, lo cual demandaría que fijemos nuestra atención, no en cuanto puntos porcentuales se le suman a cada escala del impuesto, sino en qué porcentaje está siendo incrementada la tasa que se aplica a ese nivel de ingreso.

Trataré de clarificar mejor lo que acabo de decir, mediante los siguientes cuadros:

De los anteriores datos, lo que pareciera quedar en evidencia es que el perfil general de los recargos, es relativamente equitativo -pero no del todo- en el caso de los ingresos del trabajo, pero tiende a ser muy regresivo en el caso de las personas físicas o jurídicas que realizan actividades lucrativas. Claramente hay una penalización más fuerte sobre la pequeña empresa, incluso sobre la mediana empresa, que sobre la más grande.

Es válida la discusión de si los escalones inferiores del impuesto, no debieran tener que sobrellevar ningún recargo, de si, en cambio, debió empezar a aplicarse ese recargo a partir del segundo, o quizá del tercer escalón. Pero, aun así, incluso si se optase por aplicar el recargo desde el primer escalón, debió privilegiarse un mecanismo plenamente progresivo, de forma que el incremento en la tasa del impuesto, fuese proporcionalmente más alta, conforme más alto el ingreso gravado.

Así, y a modo de ejemplo, podría optarse por un incremento del impuesto sobre ganancias empresariales, de forma tal que, en el primer escalón, o sea la escala inferior del impuesto, la tasa se incremente un 5%, lo que significaría que pasaría de 5% a 5,25%, y en los escalones sucesivos se ajustaría según un porcentaje creciente: 10, 20, 30 y hasta 40% para el tramo superior. Esto significaría que para las empresas más grandes, la tasa impositiva pasaría del 30% al 42%. Algo similar se haría en los demás casos, incluyendo el impuesto al salario, de tal forma que, si se trata de aplicar un recargo temporal a los distintos tributos, al menos se garantice que ese recargo sea totalmente progresivo, y que se preserve el principio de equidad impositiva, al menos en su versión vertical, o sea, entre los distintos niveles de ingresos concernidos.

Ahora que, por otra parte, esto nos trae de vuelta un tema que anteriormente mencioné: el especial chineo que reciben las rentas de capital, correlativo al que se les da a las ganancias de capital. En ambos casos hablamos de ingresos que surgen de una fuente pasiva: no del trabajo, pero tampoco de la gestión empresarial. En ambos casos, se tributa a un 15%, y, como gran aporte, en este Plan tan solo se uniformizan al nivel del 15% algunas modalidades de rentas de capital que seguían tributando a tasas más bajas. Si al inicio de este documento hice referencia a esa ideología “propietarista” (Piketty dixit) que santifica la deuda, habría que decir que ello de nuevo se manifiesta aquí: el propietario rentista recibe un trato de excepción que no se le concede ni siquiera al gran empresario capitalista[7]. En algún momento, Costa Rica deberá avanzar hacia una tributación progresiva sobre este tipo de ingresos rentísticos.

Antes de terminar este apartado, no quiero dejar de mencionar un asunto que las cámaras empresariales y sus economistas afines, no se cansan de repetir: no debería hacerse tributar más a la actividad empresarial que genera empleos -nos dicen- y menos aún hacerlo en un contexto de crisis y agravado desempleo. La idea parte de una premisa según la cual la actividad empresarial se guía por un único criterio: la ganancia inmediata. Según esa lógica, mordisquear una parte de esa ganancia mediante un recargo al impuesto respectivo, traerá como consecuencia menos actividad empresarial y menos empleo. La idea no carece de sentido (la racionalidad empresarial es efectivamente limitada y cortoplacista), pero no debemos olvidar que el empresariado tiene sus liderazgos -visibilizados en sus cámaras empresariales- y sus ideólogos, por ejemplo, esos economistas que he mencionado. Es deber de estos liderazgos e ideólogos, advertir al sector que representan, que un pequeño sacrificio hoy, es preferible a una catástrofe social y política mañana. No está de más recordarle al empresariado costarricense que su más valioso activo no está en su empresa, sino en la sociedad misma, y tiene un nombre: paz social. Sus negocios no florecerán si no hay paz social.

1. Impuesto sobre transacciones financieras

Es posible que este impuesto no afecte a los grupos sociales más pobres, precisamente porque en ese estamento tan desfavorecido de nuestra sociedad, la “bancarización”, es decir, el uso de los servicios financieros en línea de los bancos, es muy limitado. Por otra parte, la idea, que los bancos y sus economistas esgrimen, según la cual esto conduciría a una mayor “desbancarización”, es por lo menos discutible. La gente deberá sopesar la conveniencia de manejar sus transacciones a puro efectivo, o de seguir utilizando los servicios financieros en línea, y es posible que en la mayoría de los casos se aceptaría el impuesto como un “mal menor”, frente a los costos y riesgos que conlleva el uso de dinero efectivo.

Por otra parte, es inexacto colgarle a este impuesto, así propuesto, la etiqueta de “impuesto Tobin”. James Tobin[8] seguramente se sentiría molesto que su nombre apareciese implicado en esto, puesto que su propuesta original simplemente se enfocaba en aplicar un impuesto, por una tasa muy reducida, sobre las transacciones de divisas, a fin de desestimular los grandes movimientos especulativos en los mercados financieros mundiales.

De ser válida la idea que plantee más arriba, en el sentido de que este impuesto afectaría relativamente poco a los grupos más pobres, en vista del muy bajo nivel de bancarización que les caracteriza, ello significaría que es un impuesto menos regresivo de lo que de otra forma podría ser. No obstante lo cual, es razonable concluir que sí tendrá un efecto regresivo, por lo tanto inequitativo, por razones similares a las que mencioné en el caso del impuesto sobre bienes inmuebles: es una tasa uniforme que da lugar a un monto tributado que, para todo efecto práctico, se siente más duramente cuando el ingreso es bajo que cuando es elevado. Aún si la persona de bajos ingresos pagaría montos relativamente pequeños, puesto que sus transacciones financieras son pequeñas, el monto del que se les despoja seguramente tendría en sus condiciones de vida, una consecuencia más sensible que las que tendría para quien posee un ingreso más elevado. Para los muy ricos, situados en el pináculo de la pirámide de ingresos, e invisibles como siguen siendo, el efecto será totalmente imperceptible.

Es llamativo el nexo que se establece entre este impuesto y la reducción de las cuotas de seguridad social, que se aplicarían durante cuatro años como presunta estrategia para la generación de empleos. Durante los primeros dos años, la tercera parte de la recaudación de este impuesto se destinaría a ese fin, y la mitad en los dos siguientes. Como política que intente promover la formalización y la creación de empleos, y en vista de las condiciones económicas generales en las cuales se inserta, lo que se puede anticipar son resultados, si no nulos, sí muy pobres. El problema es que estamos en medio de una profunda recesión económica y, en su conjunto, el plan es una apuesta a la profundización de esa recesión. Si estas condiciones no cambian de forma significativa, el desempleo persistirá en un alto nivel, y la medida propuesta no pasará de ser una aspirinita para la neumonía, aunque sí es un regalito que el empresariado agradecerá, y que, paradójicamente, se origina en una fuente de ingresos que, como ya dije, incidirá de forma más sensible sobre personas y familias de ingresos relativamente modestos.

A fin de hacer socialmente aceptable este impuesto, una posibilidad que podría discutirse es la de que se destine al financiamiento del Bono Proteger. Eventualmente podría destinarse a un programa permanente de renta básica universal, o cuanto menos, de renta básica incondicionada que beneficie, quizá, a los sectores sociales correspondientes a los 4 o tal vez 5 quintiles inferiores de ingreso (o sea: al 40 0 50% de familias de menores ingresos).

Cuando, por otra parte, es llamativo que en este Plan, el bono Proteger esté totalmente fuera de consideración, no obstante que, por sus beneficiosos efectos sociales y económicos, deberían ser considerado un programa estrella. Es una ausencia más que notoria, que reafirma el sesgo contable-economicista del enfoque, y sus tremendas falencias en relación con las problemáticas sociales, humanas y políticas de la crisis.

Continua…..