Marco Otoya: La Regulación económica y servicios públicos en el marco del acceso a la OCDE

M.Sc. Marco Otoya Chavarría, Académico-Investigador, CINPE-UNA

En Costa Rica una parte importante de los servicios públicos son regulados por el Estado. Algunos de ellos son gestionados y ofrecidos por empresas propiedad estatal, mientras que otros son concesionados por el Estado al sector privado para su gestión y oferta. Estos servicios abarcan sectores muy diversos como la energía (electricidad e hidrocarburos), el transporte remunerado de personas, los servicios en puertos y aeropuertos, las telecomunicaciones, los servicios de distribución de agua potable, el alcantarillado sanitario, el riego y avenamiento, entre otros. Dependiendo del grado de desagregación que se realice, son aproximadamente 50 servicios públicos para los que se regula su precio y calidad por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep).

Algunos de estos servicios públicos históricamente han sido ofrecidos por el Estado, para salvaguardar los fallos que pueda producir el mercado cuando existen monopolios naturales, asimetrías de información, riesgo moral, externalidades o exhiben propiedades de bienes públicos. Cuando se presentan este tipo de fallos y en ausencia de competencia perfecta es probable que los beneficios y el bienestar de los consumidores sea menor; en ausencia de control de precios estos tienden a ser más altos y las empresas producen una menor cantidad de la social y económicamente deseable.

La regulación tiene entre sus objetivos emular la competencia, en este sentido pretende hacer que los bienes y servicios públicos sean ofrecidos en condiciones similares a las que operaría un mercado competitivo, garantizando eficiencia, posibilitando mayores niveles de producción y menores precios. Sin embargo, la regulación también se encarga de velar por la calidad con que son ofrecidos estos servicios y reducir o internalizar efectos no deseables como la contaminación del aire, el agua y el suelo.

En el marco de la incorporación de Costa Rica a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se realizó un trabajo previo para determinar el marco de políticas públicas del país, entre ellas, las que tienen que ver con la promoción y la competencia. Durante el proceso de adhesión a la OCDE el país se ha comprometido a continuar un proceso de mejora continua en varias áreas, por lo que la organización dará seguimiento específico a la conclusión de planes de acción y la implementación de reformas en distintos sectores.

Algunas de las recomendaciones que ha realizado este organismo pretenden un mayor grado de competencia en distintos mercados y eliminar la regulación de precios en los mismos. Para el caso de los servicios públicos la OCDE recomienda eliminar las concesiones estatales en sectores como transporte terrestre y marítimo, generación de electricidad, transporte y distribución, suministro de derivados de hidrocarburos, carga ferroviaria, servicios de transporte y servicios de agua.

Sin embargo, es necesaria una adecuada evaluación y reflexión del beneficio social neto que podrían traer estas medidas. Si bien es cierto en algunos sectores la competencia en el mercado y por el mercado podría traer consigo menores precios y mejoras en la calidad, debido a las características particulares de cada sector no necesariamente se podrían suponer mejoras para los consumidores y usuarios finales en todos ellos. Así mismo, existen algunos sectores en donde por consideraciones sociales y ambientales puede ser deseable mantener el la regulación y propiedad estatal de algunos servicios públicos.

A manera de ejemplo, a continuación, se presentan algunas consideraciones para tener en cuenta para los sectores de energía, agua y transporte.

El sector energía: electricidad e hidrocarburos

El sector eléctrico en sus segmentos de generación, transmisión, distribución y comercialización de la energía presenta grandes diferencias entre sí. La participación privada en la generación eléctrica esta limita a un 15% de la capacidad instada total del sistema eléctrico nacional y es probable que existan espacios de mejora para inducir a una mayor competencia que, a su vez, conduzca a menores precios e incentivar una mayor eficiencia de los generadores privados actuales incluyendo las empresas estatales. Lo anterior siempre que sea mediante fuentes renovables y privilegiado aquellas con mayor grado de madurez tecnológica en el mercado, mayor eficiencia, fuentes menos contaminantes y de menor costo.

Cabe indicar que el modelo eléctrico del país tiene la tasa más alta de fuentes renovables comparado con otros países de la OCDE, y una cobertura superior al 99% del territorio.

No sucede lo mismo en un segmento como la transmisión de la energía eléctrica, en el que se puede hablar de un monopolio natural desde el punto de vista de los altos costos de capital y economías de escala, con lo que una sola empresa logra abastecer el mercado. La distribución ha estado regionalizada en empresas municipales y Estatales con buenos resultados, logrando desde ya hace varios años más del 99.4% de cobertura eléctrica en el territorio nacional. En lo que a comercialización respecta, existe un espacio para plantearse un modelo diferente y descentralizado de las empresas distribuidoras y creando espacio a nuevos participantes del mercado como sucede en otros países.

Cabe indicar que el modelo eléctrico del país tiene la tasa más alta de fuentes renovables comparado con otros países de la OCDE, y una cobertura superior al 99% del territorio.

El sector de hidrocarburos se ha caracterizado por mantener una empresa Estatal (Recope) en la actividad de importación, almacenamiento y distribución de combustibles al por mayor, en planteles de distribución. En varias ocasiones organismos como la Comisión para América Latina y el Caribe (CEPAL) se han referido a la eficiencia con que Recope adquiere combustible en el mercado internacional.

Los costos de importación son trasladados directamente al precio plantel, agregando los costos operativos de Recope más un rédito al desarrollo. Es posible que a lo interno se puedan lograr ajustes para mejorar la eficiencia en materia de los costos con que opera la empresa y existe un campo de mejora en ese aspecto, pero cabe evaluar si realmente la apertura de esta actividad traería beneficios sociales, dado que en el mercado internacional la empresa es tomadora de precios. Además, se debe considerar los incentivos que tendría otra empresa en términos del alto grado de inversión que se requiera en almacenamiento y distribución para operar, lo que puede ser una barrera de entrada.

Con respecto a los otros segmentos de la cadena de distribución de combustibles, estos enfrentan condiciones de mercado muy diferentes en el transporte y distribución en estaciones de servicio para el caso de las gasolinas, el diésel y el gas licuado. La distribución al usuario final funciona en un mercado amplio, en el caso de las estaciones de servicio se cuenta con más de 350 concesionarios distribuidos en todo el territorio nacional, operando bajo un modelo regulatorio con más de 20 años de antigüedad.

De acuerdo con la fijación de precios vigente, si agregamos el margen del transporte de combustible y el margen de comercialización en estaciones de servicio, estos representan aproximadamente el 12% en el caso de las gasolinas y un 17,5% en el caso del diésel. Una mayor eficiencia y disminución de costos podría lograrse mediante una eliminación gradual de la regulación de precios y una mayor apertura del mercado; lo que podría inicialmente basarse en un modelo de precios tope para estos márgenes, sin dejar de lado la regulación de la calidad por parte del ente regulador.

Otro caso para examinar con mayor detalle se refiere al mercado del gas licuado de petróleo. En los segmentos iniciales se encuentra fuertemente concentrado en unos cuántos actores, una mayor competencia en todos los segmentos de la cadena podría incentivar a las empresas a mejorar la eficiencia y trasladar la disminución de costos al consumidor final.

Sector Agua: Acueductos y alcantarillados

El servicio de distribución de agua potable esta mayoritariamente a cargo de Acueductos y Alcantarillados (AyA) que abastece el 55,9% de la población nacional, adicionalmente las municipalidades y los sistemas comunales denominados Asadas se encargan de abastecer al resto de la población. El servicio de distribución de agua potable es un servicio público.

Recientemente se firmó la Ley No 9849 que establece, el agua como un bien de la Nación y su acceso un derecho básico, irrenunciable y esencial para la vida. De allí que sea importante considerar que su gestión continúe en organismos estatales o comunales. Si bien es cierto se requiere una revisión y mejora en la eficiencia con que operan estas organizaciones con especial énfasis en lo que a inversión se refiere.

Otro aspecto en el que la regulación tiene un rol fundamental en este sector se refiere a la internalización de las externalidades. Actualmente, se cuenta con un mecanismo que es tarifa hídrica, un instrumento creado por la Autoridad Reguladora para darle sostenibilidad a este recurso, mediante una tarifa especial para financiar proyectos ambientales. En el caso de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, desde casi 20 años tiene un esquema que le permite contar con recursos vía tarifa para la proyección y conservación de las áreas donde se capta el recurso, lo que se convierte en la internalización de una externalidad positiva y el reconocimiento del un servicio ambiental.

La liberalización de precios y la mayor competencia no necesariamente garantizara un acceso solidario e igualitario al recurso particularmente en aquellos sectores de la sociedad más vulnerables. Si comparamos el promedio de extracción de agua pér-capita con respecto a otros países de la OCDE estamos en una situación muy positiva considerando 348m³ respecto a 812m³ (OCDE,2018), a la vez que las tarifas que se cobran son mucho menores al promedio de la OCDE.

Transporte remunerado de personas

Los servicios de transporte remunerado de personas, tanto terrestres como marítimos, enfrentan grandes retos ante la entrada del país a la OCDE. Por un lado, tenemos un transporte público desarticulado, ineficiente y contaminante, por otra parte, no incentiva su uso promoviendo la proliferación del transporte privado e individualizado, afectando el desarrollo y la movilidad de las personas y mercancía, con altos costos para ambos agentes.

Es urgente una modernización del servicio de transporte público, la articulación de los medios como el autobús, el tren, el vehículo privado y la bicicleta entre otros. Con mejoras en los tiempos de viaje, la digitalización del pago y el uso de fuentes de energía renovables. La entrada en vigor de servicios como Uber, Didi, Indrive han puesto de manifiesto como la competencia en este sector puede mejorar los precios, las condiciones de oferta y la calidad del servicio, inclusive obligando a los concesionarios de taxi a modernizarse. Sin embargo, es claro que la regulación es fundamental para garantizar la calidad del servicio que se ofrece y proteger los intereses de los usuarios.

A manera de reflexión final es importante tener en consideración que la mayor apertura, competencia y desregulación de precios puede ser deseable en algunos sectores de la economía. Sin embargo, cuando de servicios públicos se trata, es necesaria una revisión y evaluación más detallada de cada uno de ellos, de las estructuras de mercado, de los logros alcanzados mediante los distintos mecanismos regulatorios, de los fallos de mercado y del Estado que pueden estar presente en los mismos.

Es probable que en algunos casos la regulación no se justifique y efectivamente la mayor competencia, la desregulación y la eliminación de barreras traiga consigo beneficios a los usuarios y a la economía en general. Por otra parte, existen servicios que por su naturaleza es conveniente mantener la propiedad estatal de los mismos y su regulación por parte del Estado, sin dejar de lado la necesidad de mejorar la eficiencia con que operan las empresas estatales y generar mecanismos regulatorios novedoso, que promuevan la eficiencia y con menor costo para la sociedad en general.