Mecánicas de nombramiento y administración en el sistema judicial costarricense

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Walter Antillón Montealegre.

Para alcanzar sus objetivos, la Humanidad (a imitación de la Naturaleza) construye o adapta mecanismos, es decir, conjuntos de objetos materiales o ideales, ensamblados o combinados de tal modo que, moviéndose en determinado orden y accionados por personas idóneas, tenderán con más o menos éxito a producir el resultado esperado. La historia de esos mecanismos y de sus operadores es la historia misma de la Humanidad: desde el arco y las flechas hasta el computador, pasando por el alfabeto, el arado, los bergantines, el contrato, el motor eléctrico, los códigos. la penicilina, el matrimonio, la bomba  atómica, etc.: en una marcha de lo simple a lo más complejo; del manotón chapucero al toque maestro.

Ahora bien, tanto en el plano físico de la mecánica como en el plano psico-social de la organización, los mecanismos instalados y en funcionamiento (que en el campo social reciben el nombre de instituciones) suelen ser rediseñados o reparados cuando muestran tener fallas estructurales o funcionales; pero además,  pasado algún tiempo, en un cierto momento conviene sustituirlos por otros más modernos, conducidos por expertos, que hayan probado ser  mejores.

1.- La Asamblea Legislativa, electora de magistrados.

El caso, por ejemplo, de la institución del nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema por parte de los diputados de la Asamblea Legislativa fue, desde su inicio en la Constitución Política de 1847, un mecanismo deficiente, entre otras razones, por las que dictaminaba don Antonio Zambrana a comienzos del Siglo XX, hace algo más de cien años: la índole o el carácter político-partidista de la Asamblea Legislativa –decía Zambrana– terminarán infectando el mundo judicial.  Y había que agregar: escoger jueces es tarea de expertos; no basta la sola credencial de la elección popular.

Ahora bien, debemos comprender que en aquellas fechas (1847)  nuestros costituyentes no veían que existiera una mejor alternativa a la solución que adoptaron, que fue, como sabemos, echar mano del órgano legislativo para cargarle aquella función; porque, entre otras razones, la Asamblea es, a su manera, un grupo escogido: un órgano de rango superior y, por lo tanto, ‘digno’ de una función delicada como aquélla. Además, porque no había que hacer el esfuerzo de crear un órgano y una función ad hoc, sino que ya estaba ahí; y porque ningún otro existente parecía ser mejor. Y lo cierto es que, en aquellas circunstancias de inopia,echar mano de lo que tengo cercaparecía una solución razonable, de sentido común; y como además resultaba eventualmente útil para los políticos de turno (porque significaba un aumento de sus poderes) los defectos de la decisión, observables a simple vista, fueron disimulados o invisibilizados, y se la dejó estar.

Y así fue como, desde la advertencia de Zambrana, transcurrió otro siglo sin que nadie intentara reemplazar el mecanismo y el órgano elector, a pesar de que su mal desempeño ha venido alcanzando en los últimos decenios proporciones escandalosas; y de que los arreglos intentados últimamente (como la Comisión de Nombramientos, en sus diversas modalidades) no han surtido buenos efectos: los males están lejos de haber disminuido.  Por el contrario, la investigación concluida recientemente por el Profesor Manuel Solís Avendaño acerca de los nombramientos a cargo de la Asamblea Legislativa ha dejado claro que el dichoso mecanismo es irrecuperable: ahora resulta evidente e inaplazable alejar a la Asamblea de las palancas de manejo del Sistema Judicial.

Pero es que, además, modernamente existen mecanismos institucionales más racionales y más claros en manos de órgnos idóneos, que han probado de manera indudable su buen funcionamiento en los últimos cincuenta años. Me refiero, para el caso, a la institución del Consejo Superior de la Judicatura vigente en Europa, que he explicado en otras ocasiones; órgano con el mismo rango de supremacía que el propio Parlamento, con un alto grado de competencia técnica y un blindaje efectivo frente a los órganos políticos superiores del Estado y frente a los ‘poderes fácticos’.

Algunas personas saben que hay un proyecto de reforma constitucional tramitándose en la Asamblea Legislativa que lleva esa dirección; y hemos tratado de explicarlo en medios académicos y oficiales, intentando romper el cerco de silencio que a su alrededor han tendido los medios de prensa

¿Por qué nadie, en esferas oficiales (el Ejecutivo, la Corte, la propia Asamblea) manifiesta ningún interés por estudiar y entender estos mecanismos internacionalmente prestigiosos que significarían en Costa Rica novedad y cambio, y una gran posibilidad de avance y mejora en institucionalidad, transparencia y democracia?  La respuesta, como diría Sherlock Holmes, es elemental: las razones de bien público no se escuchan: son los intereses políticos, económicos y sociales más ruines, y los hábitos antidemocráticos de los ricos y poderosos, los que impiden a las cúpulas dirigentes y a sus intelectuales orgánicos considerar las soluciones que esos nuevos mecanismos conllevan.

2.- La Corte Suprema, electora y jerarca de jueces.

También el mecanismo ideado por Costa Rica, en el primer siglo y medio de independencia, para resolver el tema de la administración del personal y el aparato judicial fue erróneo y simplista, como lo era el propio modelo napoleónico seguido por la Constitución de Cadiz de 1812, punto de referencia importante para nuestros juristas de entonces, modelo que consistía en atribuir al Rey el nombramiento de todos los jueces (magistrados incluídos), y atribuir al Ministro de Justicia la administración de la pirámide judicial.

Ahora veamos ¿quién nombraba, vigilaba, despedía a los jueces en la historia constitucional de Costa Rica? La respuesta osciló entre dos variantes del modelo napoleónico, en el arco de los primeros treinta y ocho años de independencia:

i) inicialmente se dispuso (en el artículo 139 de la Constitución de la República Federal de Centro América de 1824) que el nombramiento de los jueces ordinarios lo hiciera el Poder Ejecutivo de la República Federal;

ii) pasados tres lustros, bajo el Régimen de Carrillo (artículo 5. 1. 3 de la Ley de Bases y Garantías), la atribución pasa al Primer Jefe, o Jefe Supremo del Estado;

iii) poco después, restaurado el régimen republicano, se estableció que dicha función correspondiera a la Corte Plena (artículo 147, inciso 11, de la Constitución de 1844);

iv) pero pasados apenas tres años, se decidió que el nombramiento volviera al Poder Ejecutivo (artículo 110, inciso 4, de la Constitución de 1847).

v) finalmente, transcurrido otro decenio largo, se dispuso otra vez que fuera la Corte Suprema la que se encargara del ingreso y movimientos de los demás jueces (artículo 126 de la Constitución de 1859) y así quedó en las sucesivas Cartas Políticas por más de un siglo y medio.

Me refiero brevemente al sentido que tendría la oscilación entre las dos tendencias descritas, ambas tributarias (cada una  a su manera) de la Constitución de Cádiz. Para mí, la tendencia hacia el Poder Ejecutivo busca claramente el control político sobre los jueces, y es el caso de la Constitución Federal de 1824 y de la Ley de Bases y Garantías de Carrillo de 1841; así como la tendencia hacia la Corte Suprema, que es más fuerte y persistente, busca consolidar la pirámide jerárquica, propia así mismo del modelo napoleónico.

Igual a lo que ocurrió con la atribución de la función de nombramiento de magistrados a la Asamblea Legislativa, también en el caso de la gestión del Sistema Judicial, cuando finalmente decidieron atribuirla a la Corte Suprema, nuestros viejos constituyentes no podían sopesar a profundidad la principalía institucional de la independencia del juez; ni, en consecuencia apreciar la incompatibilidad entre jerarquía del elector e independencia del elegido. En esas condiciones, no llegaban a comprender lo nefasto de atribuir a los tribunales superiores que integraban la Corte dos posiciones incompatibles con respecto a los otros jueces: la jerarquía administrativa y la titularidad de las funciones jurisdiccionales de revisión y control. Y en los decenios sucesivos nadie cuestionó el modelo: nos acostumbramos a verlo como algo natural.

Pero lo cierto era que el mecanismo tenía múltiples inconvenientes, que se manifestaban de diferentes maneras; y los juristas de varias generaciones sentíamos los impactos; pero no sabíamos exactamente de dónde venían: estuvimos mucho tiempo perplejos y tardamos en darnos cuenta de las cosas, por la sencilla razón de que desconocíamos algunos principios básicos en una materia que la doctrina moderna había desarrollado, y no nos habíamos puesto a analizar atenta y cuidadosamente la cuestión.

Hoy día las cosas están claras: la adopción de un mecanismo que atribuyó a los jueces de mayor grado posiciones de jerarquía para el gobierno sobre los demás jueces, aunque tal vez fuera difícil de evitar en el pasado por una precariedad financiera y una estrechez de miras propias del subdesarrollo y de la magra cultura jurídica de ese tiempo, o fuera aceptada como ‘la opción por un mal menor’, fue y sigue siendo una medida altamente lesiva a valores superiores de la administración de la Justicia en el Estado Constitucional de Derecho.

No debemos olvidar que semejante solución había sido adoptada en el Siglo XIX también por los países más civilizados; pero allí ocurrió que un esfuerzo intelectual fecundo y una mayor capacidad de decisión política les permitió encontrar fórmulas institucionales apropiadas, congruentes con aquellos mencionados valores supremos de la Justicia.

En Costa Rica la Asamblea Legislativa, la Corte Suprema y las cúpulas políticas se niegan a revisar críticamente esos mecanismos insostenibles:  los magistrados se empeñan en seguir funcionando como jueces de altos tribunales y a la vez gerenciar verticalmente la entera organización, y ello los ha conducido a sendos callejones sin salida, porque de un lado han terminado descuidando sus importantísimas funciones de juzgadores, que han pasado gradualmente a manos de suplentes y letrados, creando de ese modo focos de anomia en el tejido político-social; y por el otro no han conseguido realizar adecuadamente sus improvisados roles de planificadores del futuro; roles en cuya conducción se han echado con frecuencia en brazos de tecnócratas internacionales y locales, utilizando métodos, invirtiendo fondos y obteniendo resultados que aun no han sido seriamente evaluados.

Y lo más grave: los magistrados metidos a administradores, planificadores y empresarios, que se codean gustosamente con ministros, diputados y magnates, no van a poder cumplir su esencial función de corregir y castigar la arbitrariedad y la desviación de poder, cuando les toque sentenciar a todos aquellos ‘amigos y colegas’ legisladores, gobernantes, altos administradores, etc.

Es preciso cambiar los mecanismos vigentes y poner fin a semejante duplicidad de funciones, que si se justificó en los primeros decenios por la simplicidad y la precariedad de nuestro aparato público, resulta insostenible en los tiempos que corren.

Termino citando lo que dije en mi Carta Abierta a los Magistrados de la Corte, de fecha 19 de enero de este año:

“…Los magistrados de nuestra Corte deben volver a asumir plenamente la función de juzgar, cuya preterición ha acarreado graves inconvenientes. La tarea del gobierno y la administración del sistema orgánico de la justicia debe ser realizada por un órgano ad hoc, de tal composición y nivel que no presente, frente a los otros poderes (y los poderes fácticos) las vulnerabilidades que ostensiblemente ha presentado muchas de las Cortes Supremas de América Latina, incluida la nuestra. La fórmula adoptada por Italia y Francia hace más de medio siglo, seguida hoy por lo menos por otros  ocho países europeos ¿no merece un estudio riguroso y sereno de parte de nuestras autoridades, en vista de las fuertes señales de que, para decirlo delicadamente, estamos tocando fondo?…”  

Los viejos mecanismos deben ser sustituidos. Aferrarse a ellos para defender privilegios y mantener poderes inconducentes atenta contra el bien de todos.  Salus rei publicae suprema lex esto.

 

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