Miguel Gutiérrez: Dialogar políticamente con fluidez y transparencia

Es necesario tener presente que es necesario recuperar fe en la política, en los políticos y en las instituciones. Lo que sigue estando en juego es recuperar la convicción de tener un destino común como nación.

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Miguel Gutiérrez Saxe[i], Economista, Educador (Dr.).

Origen: malestar. Hasta hace poco tiempo parecía imposible la cooperación entre partidos políticos pues imperaba un estilo de hacer política de obstrucción, al considerar que el fracaso de un adversario permitía la acumulación propia de fuerza y de prestigio. En realidad, con este estilo todos perdían, partidos y país. Romper con el malestar y el desprestigio político forjó una necesidad de dialogar, con reglas de respeto y transparencia, sobre algunos temas de fondo, en un contexto reposado, con fundamentos que permitiera repensar la colaboración, sin negar las divergencias, en temas en los que se construyera acuerdos, se les pudiera dar seguimiento y, sobretodo, se pudieran cumplir. El Acuerdo Nacional adoptó la decisión de que este seguimiento fuera llevado a cabo por el Programa Estado de la Nación.

Así surgió el Acuerdo Nacional (AN) entre partidos políticos que produjo 59 acuerdos en los 11 temas seleccionados y fundamentados. Este fue realizado por 9 partidos políticos, entre Noviembre del 2016 y Julio del 2017. Adicionalmente, el Acuerdo fue adoptado por 3 partidos más, durante el proceso electoral del 2018. Este artículo presenta los resultados de los dos primeros seguimientos del AN, según año legislativo completo:  el Primero de Mayo del 2017 a Abril del 2018  y el Segundo de Mayo del 2018 a Abril del 2019.

Seguimientos del Acuerdo Nacional. El PEN ha venido cumpliendo con el encargo de dar seguimiento de los partidos de darle seguimiento a los acuerdos y temas.  El primer año de seguimiento supuso un arduo trabajo de creación de las distintas bases, con técnicas de minería de datos, y tomó su tiempo.

En el primer seguimiento se analizaron 121 leyes, 769 decretos ejecutivos y aproximadamente 13.970 párrafos de los Planes de Gobierno. Fueron codificados con 49 variables de interés. Una de esas variables identifica si el párrafo coincide con temas y acuerdos del AN.

Primer seguimiento del AN. El primer informe de avance del cumplimiento del sistema de seguimiento del AN entre partidos políticos fue presentado por el Programa Estado de la Nación (PEN) el martes 23 de abril de 2019, en la Asamblea Legislativa. En respuesta a una convocatoria de la Presidencia de la Asamblea Legislativa y de Jefes de Fracción, presentó resultados sobre los planes de gobierno de la campaña presidencial 2018, los Decretos del Poder Ejecutivo, las Leyes aprobadas por la Asamblea Legislativa, los Proyectos de ley presentados y las convocatorias de proyectos de ley a sesiones extraordinarias. De seguido los datos sobre programas de gobierno, leyes y decretos.

El gráfico muestra las importantes relaciones temáticas (porcentaje de párrafos) de los Programas de Gobierno iniciales de todos los partidos que participaron en la elección de Febrero del 2018 con el AN, por partido político.

Respecto a Leyes y decretos los datos son: 18 de las 121 leyes aprobadas en la legislatura 2017-2018, tienen relación con los temas del AN. De esas dieciocho leyes, trece de ellas son sustantivas, es decir, que contribuyen al desarrollo humano. Por ejemplo, la Ley N.°9518 sobre incentivos y promoción para el transporte público eléctrico.  En el caso de la legislación aprobada en la legislatura 2017-2018, los 3 temas que predominaron fueron: Reforma del Estado y trámites (5 leyes), Infraestructura y Transportes (4 leyes) y Desarrollo Regional (3 leyes).

En la agenda del Poder Ejecutivo en 2017-2018, muestra que 60 decretos ejecutivos convocaron proyectos de ley en sesiones extraordinarias con relación a temas del AN; mientras que 30 decretos ejecutivos relacionados con el acuerdo establecieron reglamentación específica.

Los siguientes informes de seguimiento, como el que sigue, podrán presentar de manera más cercana a las fechas cubiertas.

Algunos datos preliminares del segundo seguimiento del AN (Diciembre del 2019). Aunque aún no se ha realizado la presentación formal de resultados, fui autorizado a utilizar los datos sobre resultados del AN para el periodo Mayo 2018 y Abril 2019 (Segundo Seguimiento). Estos son los principales resultados:

Fueron aprobadas un total de 117 leyes, de las cuales tenían relación con el acuerdo 27 iniciativas. De esas 27 leyes relacionadas al Acuerdo Nacional, un total de 19 corresponde a legislación sustantiva.

Durante la primera legislatura del periodo constitucional del 2018-2022, se aprobaron leyes en 9 de los 11 temas del AN,. De los cuales destacan “Reforma fiscal progresiva” (8), “Desarrollo Regional” (5) y “Reforma administrativa del Estado y simplificación de trámites” (5). Algunas fueron acordadas en su contenido específico en el AN: la ley 9665 “Ley sobre el refrendo de las contrataciones de la administración pública” o la ley 9571 “Pérdida de credenciales de diputado por violación del principio de probidad, mediante la reforma del artículo 112 de la Constitución Política”.

Las leyes pueden calzar temáticamente con un tema del AN, pero si no tiene recursos asignados para el cumplimiento de los objetivos propuestas, su efectividad puede verse muy disminuida. Para la primera legislatura de la administración Alvarado Quesada se presentó un aumento, no sólo la cantidad de leyes aprobadas; sino que también hubo un aumento en la legislación sustantiva. De las 19 leyes aprobadas (relacionadas con el AN) 5 leyes no asignan recursos para su cumplimiento, 2 crean nuevos recursos y por último 12 leyes reasignan recursos para su cumplimiento. Con ello podemos ver un aumento en la efectividad de las nuevas leyes aprobadas.

 

¿QUÉ ES EL ACUERDO NACIONAL?

El 27 de junio de 2017 nueve partidos políticos firmaron el documento que se llama «Acuerdo Nacional entro los partidos políticos con representación legislativa 2014-2018», el cual está basado en un proceso participativo que generó 59 acuerdos en temas importantes para impulsar a Costa Rica hacia un nuevo nivel de desarrollo.
Este acuerdo para la Costa Rica del siglo 21 fue firmado por TODOS los partidos representados en la Asamblea Legislativa entre 2014 y 2018, siete de los cuales mantienen representación en la actual Asamblea, lo que los compromete a cumplir lo firmado.
La motivación para la construcción de este acuerdo y que lo hace tan singular, fue el deseo de los partidos participante por llevar a cabo una transformación fundamental de Costa Rica antes del Bicentenario de la independencia. Empezando en octubre de 2016 y por espacio de ocho meses; con el acompañamiento de expertos en cada uno de los temas escogidos, los representantes de estos nueve partidos políticos participaron en un riguroso proceso para identificar e impulsar reformas necesarias en los 11 temas que escogieron ellos mismos para acercar a Costa Rica a su verdadero potencial

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Desde Mayo del 2018 a Abril de 2019, fueron promulgados como decretos ejecutivos por el Poder Ejecutivo 66 de 532 decretos se refieren al AN.  Obviamente, no hubo decreto alguno sobre el tema sobre reglamento de la Asamblea Legislativa pues es de competencia exclusiva del legislativo. Por otro lado, sobresalieron los acuerdos de Reforma del Régimen de Empleo Público y de Reforma Fiscal Progresiva, siendo los que categorizaron la mayor cantidad de decretos, 15 cada uno, es decir un 46% de todos los decretos con relación con el AN, la tuvieron con estos 2 acuerdos, por partes iguales (23 y 23). Seguidamente, está el acuerdo de Reforma Administrativa del Estado y Simplificación de Trámites, con 9 decretos, un 14%; después el de Reforma Educativa Integral y Política Nacional de Empleo y Cumplimiento de Derechos Laborales, cuenta cada uno con 7 decretos y un 11% cada uno. Y, entre los que cuentan con menos decretos, están Desarrollo Regional con 5 (8%), Modernización de infraestructura y transporte público con 3 (5%), Creación del Consejo Económico y Social de Costa Rica con 2 (3%). Los que menos tienen son Fortalecimiento del Régimen Municipal y Hoja de Ruta para una Caja Costarricense del Seguro Social Centenaria, con 1 cada uno.

También, otra diferencia, es que en la legislatura 2017-2018, el acuerdo que más decretos relacionados tuvo, fue el de  Reforma Administrativa del Estado y Simplificación de Trámites, mientras que en el presente caso de la legislatura 2018-2019, este fue el segundo que más tuvo con 9, seguido de los de Reforma del Régimen de Empleo Público y de Reforma Fiscal Progresiva, con 15 cada uno. Y, finalmente, otra diferencia es que el acuerdo de Creación del Consejo Económico y Social de Costa.

Respecto al acuerdo de Reforma del Régimen de Empleo Público en el periodo 2018-2019, fueron promulgados 15 decretos siendo uno de los 2 más altos, mientras que en el periodo anterior solo 7 decretos.

Las reacciones de los partidos al primer seguimiento (Abril 2019). Como comenté, el Primer Seguimiento fue presentado por el Programa Estado de la Nación (PEN) el martes 23 de abril de 2019, en la Asamblea Legislativa, luego de algunas demoras para realizar la actividad por la compleja elección de Directorio Legislativo.

Al abrir la actividad de 23 de Abril del 2019 en la Asamblea, con la Presidencia de la Asamblea Legislativa y 6 Jefes de Fracción o sus representantes y el Sr. Ministro de la Presidencia; la Presidente, Diputada Carolina Hidalgo, indicó que recientes reformas responden en gran medida al trabajo y  a los resultados del AN, entre ellas la reforma fiscal, la reforma al reglamento legislativo, el inicio de debates sobre empleo público y reforma administrativa del estado; en esta presidencia fue un instrumento para construir acuerdos, fue columna vertebral.

Otros representantes del PAC y del PLN también tomaron la palabra. El diputado Víctor Morales Mora, PAC, agradeció a D. Ottón Solís la iniciativa sobre el acuerdo y a los facilitadores por su trabajo; afirmó la voluntad de seguir dialogando.

El diputado Gustavo Viales Villegas del PLN, su actual Secretario General, confirmó la importancia del AN para enfrentar temas como los mencionados por la Presidente, temas que los partidos no se habían atrevido a enfrentar; este seguimiento llama a los partidos a ser mas cautelosos a la hora de ofrecer en sus programas para que puedan cumplir; celebró este primer seguimiento del PEN y pidió espacios de retroalimentación con los partidos y la continuidad del seguimiento.

Margarita Bolaños, quien representó al PAC en el proceso de AN, dio sus impresiones sobre el proceso: ella pensó inicialmente que el AN no tendría importancia; luego se fue convenciendo que era una experiencia política inédita con muy importantes resultados, en temas fundamentales; señaló que los “necios” facilitadores insistieron permanentemente en la metodología y las normas de conducta aprobadas; también favorecieron una mirada hacia las regiones y lo local.

El diputado Carlos Ricardo Benavides, actual Presidente de la Asamblea Legislativa, expresó satisfacción por participar; “nos acostumbramos a sembrar dudas y cizaña, pleitos” no a perseguir soluciones. Estamos largo de ser funcionales, el país tiene necesidad de cambios. Es clara la necesidad de promoverlos, empezando por que los tomadores de decisiones se atrevan a llevar propuestas arriesgadas y dejen atrás el temor a recibir agravios y sospechas de corrupción. Estas acciones del PEN y el propio AN es una bocanada de aire para intentar llegar a soluciones. “Arrimarnos sin complejos, unidos con la ayuda de terceros para entonces desprendernos de nuestro egoísmo y de nuestro afán, manía de ensuciar a otros”. Creo que esta base nos pone a jugar en una dimensión diferente.  “Me encantaría que siga siendo una fuente de información, de seguimiento, de empuje para que sigamos construyendo y podamos seguir cumpliendo con la agenda del AN”.

Es notable que la producción de leyes se ha acelerado, esta fue la Asamblea Legislativa más productiva de los últimos doce años.  Quizá lo más importante es la tan esperada reforma al reglamento, hoy hecha realidad, que dará fluidez al trabajo legislativo y que sugiere el cambio en la cultura política a favor de las salidas negociadas, en plazos razonables. 

Asamblea Legislativa

El propósito inicial del AN. La necesidad de cambiar el estilo de hacer política generó una formulación de propósito: ”El Acuerdo Nacional deberá propiciar una nación más próspera en términos económicos; más equitativa y de alto progreso social; solidaria entre sus ciudadanos y sectores; moderna y competitiva ante la economía global; con gobernabilidad democrática y fuerzas políticas que dialogan con fluidez y transparencia en función de los objetivos superiores de la nación.”

Conclusión. Ya se recogen resultados y reconocimientos al entendimiento entre partidos y sectores. La posibilidad de construir fuerzas mediante la colaboración es también una buena opción política, sin satanizar la necesidad de la diversidad y del conflicto. Se puede afirmar que se restableció la capacidad de adaptación de las normas y la propia capacidad de actuar, no obstante que el fraccionamiento de las fuerzas políticas continúa, esto mediante la colaboración y el entendimiento, sin obviar las diferencias.

Una sociedad más demandante y madura exige, además de fluidez y transparencia, resultados sustantivos, calidad técnica y reglas democráticas para la preparación de las leyes. También exige fidelidad a los intereses generales de la sociedad. Los acuerdos reflejan las posiciones de los partidos políticos y la correlación de fuerzas definida en las elecciones de Febrero del 2018. Los resultados de la acción política de los partidos serán sometidos a escrutinio en las elecciones del 2022, a la luz de sus acciones.

Un elemento presente al tiempo de organizar el trabajo para el Acuerdo Nacional y que se muestra en su propósito es la necesidad de reconciliar al sistema político con la sociedad para el bienestar de la población. Esto se logra con los contenidos de las decisiones y puede ser que con elemento de procesamiento de los intereses de la sociedad.  Por esa razón el AN incluyó la creación de un mecanismo para institucionalizar el diálogo social y devolver la confianza a la usanza de muchas salidas negociadas que han logrado dar credibilidad a los acuerdos, o concertaciones nacionales. Estos consejos económicos y sociales se han creado en tiempos muy turbulentos en sociedades como la alemana, la de los países bajos, la española, la irlandesa entre otras muchas y han jugado un papel central para proyectar en el largo plazo el entendimiento. En Costa Rica se han realizado varios intentos, desde uno inicial en el 2004 que llegó a formularse como Ley, a dos como decretos ejecutivos (uno que llegó a publicarse en el 2018 póstumamente y otro en el 2019) pero que no han llegado a implementarse, quizá por sus defectos de estructura y funcionamiento. Un pendiente del AN.

Los desafíos han sido enfrentados de alguna manera y tendrá que enfrentarse en los más de dos años que quedan de este mandato. El escrutinio final ya vendrá.

[i] Fue facilitador del Acuerdo Nacional entre partidos junto con Roberto Artavia.


Miguel Gutiérrez Saxe, Economista de formación, fundador y director del Proyecto Estado de Nación por más de 20 años y actual colaborador. Partidario del poder suave.

 

 

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