En 1981, la Asamblea Legislativa entendió algo que conviene recordar: las fuentes del FEES no son un privilegio gremial. Son un mandato constitucional. Pueden modificarse —pero solo si se crean, simultáneamente, otras equivalentes.
Miguel Gutiérrez Saxe.
«Las rentas de ese fondo especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejores que las sustituyan.» Esa es una precisión en nuestra Constitución Política que debería estar en el centro del debate sobre las universidades públicas. No es una interpretación, no es bloque constitucional. Es el texto mismo, aprobado por mayoría calificada en mayo de 1981.
Ese adverbio —simultáneamente— no está ahí por accidente. Hoy les cuento por qué existe, qué significa, y por qué nadie parece leerlo.
Para entender dónde estamos, hay que ir a junio de 1976. En ese mes se aprobó la Ley 5909 —Ley de Reforma Tributaria— y en su artículo séptimo, casi de pasada, se creó el Fondo Especial para la Educación Superior. El FEES. Redactado por un Ministro de Hacienda que conocía su oficio, en un tiempo en que creada la ley, se decía cómo se financiaría.
No nació de una visión etérea e inasible. Nació atado a tres fuentes tributarias concretas: el impuesto sobre traspasos de bienes inmuebles, al menos el veinticinco por ciento del impuesto sobre la renta —con posibilidad de llegar al treinta— y el impuesto sobre sociedades con acciones al portador. El Banco Central quedó como administrador, girando dozavos mensuales a las universidades. Sin que mediara la voluntad de un ministro.
Era una solución precisa, pero frágil. Las tres fuentes eran tributariamente específicas y vulnerables a reformas posteriores. El FEES había nacido atado a impuestos sin garantía de permanencia.
Por eso la reforma constitucional de 1981 no fue solo consignó la distribución de porcentajes entre las cuatro universidades, sobre la base de conceptos y criterios. Fue una arquitectura de protección. Todavía recuerdo aquellas jornadas, pues era representante de la UNA en el CONARE Ampliado y trabajaba en la planificación de la UNA y la coordinación del sistema. La situación fiscal del país era particularmente mala. Y lo que defendíamos no era solo un presupuesto: era una convicción. El financiamiento universitario no podía depender de la bondad —o la estrechez— de cada gobierno. La cláusula de sustitución simultánea fue la respuesta constitucional a esa fragilidad: si el legislador quería tocar las fuentes, debía reponer lo que quitara, en el mismo acto y con igual rendimiento. Era una garantía de suficiencia real, no nominal.
Lo que ocurrió en las décadas siguientes confirma que la preocupación era fundada.
Una de las tres fuentes originales simplemente desapareció. El impuesto sobre acciones al portador fue derogado en 2012, cuando Costa Rica adoptó estándares internacionales de transparencia fiscal. Era lo correcto desde el punto de vista de la transparencia. Pero lo que se creó en su lugar —un impuesto de montos fijos a personas jurídicas— no fue destinado al FEES. Fue al presupuesto general. Y su rendimiento es una fracción mínima de lo que la fuente original habría generado.
La pregunta constitucional que nadie ha llevado a la Sala Constitucional es esta: ¿se crearon simultáneamente otras rentas equivalentes para el FEES? La respuesta es no. Ese silencio es constitucionalmente relevante.
El sistema respondió con convenios quinquenales negociados en la Comisión de Enlace desde 1988. Los primeros dos ajustaban el fondo por inflación. Resultó insuficiente: entre 1988 y 1999 el FEES cayó de uno coma quince por ciento del PIB a cero coma setenta y nueve. Una generación pagó con matrícula negada lo que los gobiernos de esos años ahorraron en la partida universitaria.
La corrección llegó en el siglo veintiuno. El cuarto convenio, firmado en 2004, ligó el FEES directamente al Producto Interno Bruto nominal: si el país crecía, el FEES crecía. No por generosidad, sino para generar las capacidades que apoyaran ese mismo crecimiento. En 2017 el FEES llegó a uno coma cuarenta y nueve por ciento del PIB. Casi en la meta del uno coma cinco que había fijado el quinto convenio. El sistema había madurado, y la negociación producía montos superiores al mínimo que establecía la Ley 5909.Fueron años de redistribución de las asignaciones pues el crecimiento se distribuyó de manera muy distinta a la distribución general, más favorable a la UNED y el TEC.
Eso hace más grave lo que ocurre hoy: no es una limitación estructural del mecanismo. Es una decisión política de abandonarlo.
Hoy esa arquitectura se deshace en silencio. Para el FEES 2027, el Gobierno propone un incremento del cero por ciento, mientras el PIB crece al cuatro por ciento anual. La ruptura fue declarada por quien no integra la Comisión de Enlace —el órgano bilateral competente— y la solución se anunció que sería remitida a una Asamblea que no puede actuar sin iniciativa del Ejecutivo en materia tributaria.
La pregunta es esta: ¿constituye ese cero un incumplimiento de la cláusula constitucional? Si mantener la cifra nominal cuando el fondo en proporción del PIB mengua equivale a una disminución en el sentido del artículo 85, entonces la obligación no es negociar con más o menos generosidad. Es crear, simultáneamente, otras rentas que sustituyan lo que se está erosionando.
Esa sustitución existe como posibilidad. Los sectores más dinámicos operan en exención total. La reforma fiscal de 2018 dejó pendiente la ampliación del impuesto a la renta en su versión territorial que figura incluso en el convenio con el FMI. Recaudamos mal, y recortamos donde hay menos resistencia.
El Décimo Estado de la Educación documenta el costo de un largo proceso de deterioro: El financiamiento de las universidades públicas atraviesa un período de crisis cuando el país tiene la imperiosa necesidad de expandir los resultados en educación superior. Y aunque el presupuesto creciera un diez por ciento anual desde 2026, tomarían once años recuperar los niveles de 2017. Once años de formación, investigación y extensión que no crecería, y caería en riesgo para las zonas donde la universidad pública es el único mecanismo potente de ascenso social y cambio tecnológico.
En 1981, la Asamblea Legislativa entendió algo que conviene recordar: las fuentes del FEES no son un privilegio gremial. Son un mandato constitucional. Pueden modificarse —pero solo si se crean, simultáneamente, otras equivalentes.
Ese adverbio no está en la Constitución por accidente. Está porque quienes la redactaron sabían que suprimir sin sustituir es la forma más frecuente —y más silenciosa— de vaciar un derecho sin reformarlo.
Ese derecho implica responsabilidades, rendición de cuentas activa y adaptación. Sobre eso volveré.
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