Miguel Gutiérrez: Sobre la situación actual

El pronóstico es muy complejo, pero por lo pronto no es halagüeño, ni está exento de bifurcaciones de riesgo.

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Miguel Gutiérrez Saxe, Economista, Educador (Dr.).

La situación económica y social actual del país gira alrededor de la reforma fiscal recién aprobada y todavía en implementación, luego de 25 años sin reformas de fondo. Esa reforma fue un hecho político y económico tardío, novedoso e impactante, cuyas réplicas aún no han terminado. El pronóstico de lo que sigue no es fácil pues depende de la economía internacional, especialmente la evolución de las economías de los socios comerciales internacionales, pero también del despliegue (suficiencia y reparto de cargas) de esa reforma fiscal y de la evolución de los sectores más asociados a la dinámica interna del país. Ahora bien, referirse a estos asuntos más actuales requiere dar un recorrido rápido por algunas tendencias de mayor alcance, lo que se hace en la primera parte.

Intereses y programas se enfrentan

Principalmente la situación económica y política de nuestros días es un resultado de algunas transformaciones, también postergaciones de larga data y de un contexto internacional. Por supuesto, que se cataliza con tensiones, hechos y decisiones recientes, como la fiscal ya mencionada.

Estilo de desarrollo.

Durante algo más de tres décadas se gesta y despliega un proceso un cambio fundamental del estilo de desarrollo. Se abre paso un nuevo reparto de posesiones y posiciones que inicia con importantes promesas de resultados e impulsa transformaciones de fondo hacia la apertura y fortalecimiento del reglas de mercado, atracción de inversión extranjera, más regulación y menos intervención del estado. Esas promesas se materializaron en nuevo estilo de desarrollo que cambia ganadores y perdedores. Un alto crecimiento económico ocurre junto a la profundización o generación de desigualdades sociales y territoriales, una pobreza (según ingresos) estancada, también exclusiones. Los escasos encadenamientos fiscales de importantes porciones de la economía, precisamente las que han resultado más dinámicos, han restado capacidad de hacer política pública y han dejado la presión fiscal sobre los hombros de los sectores no exentos, que terminan subsidiando a los exentos. Así, entre mejor le va a la nueva economía, amparada en exenciones, peor le va al fisco. El resultado es una carga tributaria baja en promedio que resulta pesada para los sectores que sí pagan impuestos, al fardo se añade otras contribuciones a la seguridad social.

Conforme avanza el cambio de estilo el estado encuentra fuentes de ingreso insuficientes para financiar el pacto social y sobresaliente comportamiento ambiental del país por lo que su operación es deficitaria y financiada con endeudameinto. Lo tributario contribuye poco a la equidad social, los impuestos se tornan obsoletos y son menguados por los profundos cambios de estructura productiva, consumo y comercio exterior. El uso extremo de exenciones resta muy significativamente a la capacidad de recaudación.

Los logros son conocidos: incremento de las exportación y diversificación de productos y mercados, modernización y mayor profundidad financiera, menor injerencia del Estado con mayor regulación, irrupción de lo privado en acciones anteriormente desarrolladas por lo público en banca, salud, educación, seguros, comunicaciones y mayor competencia en esos sectores. Incremento de la inversión extranjera directa, mucha de ella con escasos encadenamientos productivos (compra poco en el país), sociales (escasa generación de empleos ya sin zonas francas de empleo masivo), fiscales (paga poco o nada de impuestos) y tecnológicos (la inversión extranjera directa no logra una amplia trasferencia tecnológica). La estabilidad del tipo de cambio y de la inflación es cada vez más dependiente del flujo de recursos financieros externos (inversión y endeudamiento).

El nuevo estilo logra un altísimo dinamismo en su ámbito pero a su vez se distancia de los sectores que no están incluidos, entre otros la fuerza de trabajo no calificada y buena parte de la periferia territorial. Además, luego de la crisis financiera mundial del 2008, se instaura en Costa Rica un alto y persistente desempleo y en varios años un escaso dinamismo de la generación de ocupación (importantes sectores de población desalentados no buscan empleo).

Aunque los impulsos del nuevo estilo son extraordinariamente potentes, distan de producir todos los cambios y los que logra se dan con poca celeridad. Tampoco los resultados prometidos llegan a todos, lo que incuba y dispara el malestar ciudadano. Ninguna fuerza logra imponer todo su programa, aunque tienen avances muy desiguales, lo que sí incrementa el conflicto (polarización) y las tensiones sociales que se expresan de manera concentrada en algunas circunstancias de protesta social (Combo ICE, TLC) en una sociedad más conflictiva y de relaciones basadas en la desconfianza. Pulsos crecientes entre sectores enfrentados se disputan pequeñas o grandes porciones en ese reparto de posesiones y posiciones.

Malestar y poder.

Sin negociación entre nosotros, el malestar social crece y cobra una primera víctima: el sistema político y la representación que pierden capacidad de convocatoria, arraigo social y reconocimiento. Ya desde casi dos décadas, sobre el eje de una reacción a la corrupción se desarma el bipartidismo, el que ya había perdido tracción en la sociedad civil organizada. Las elecciones son multipartidistas y pronto la incertidumbre campea en alineaciones y resultados electorales, que se terminan de resolver casi al azar y en segundas rondas a las que se va con campañas de polarización. Los diversos sectores políticos han recurrido a una retórica cada vez más radical para lograr conservar al menos su base de apoyo e intentar cautivar a otros sectores con mensajes sin necesariamente un respaldo veraz.

De esta manera, varios llegan a la presidencia con mayoría en la votación presidencial de segunda ronda electoral pero con reducida minoría en la Asamblea Legislativa. La población cree que puede exigir la promesa al que quede en segunda ronda, sí, ese que tiene una minoría y una dificultad de construir mayorías estables para gobernar. Las maniobras y tácticas no han sido escasas para lograr algo de gobernabilidad.

Con una correlación fuerzas tan desfavorable para el ejecutivo, es muy difícil enfrentar desafíos. El desgate de los gobiernos es rápido. Sin embargo, no solo el ejecutivo pierde apoyo sino que todos pierden. Si hoy el gobierno central es mal calificado, le va aún peor a la Asamblea Legislativa, y a los partidos políticos en esas calificaciones. Pareciera que esto está siendo comprendido. El último periodo legislativo ha sido de una mayor productividad con mayor formación de leyes y la facilidad para obstruir fue reducida con el cambio al reglamento legislativo para acomodarlo a la situación de múltiples fuerzas. Pero aún así, las oposiciones son múltiples y en no pocas ocasiones irreductiblemente radicales, tanto en la Asamblea como fuera de ella.

¿Entonces?

El reciente capítulo de confrontación alrededor del tema de la reforma fiscal es fiel ejemplo de estas tensiones llevadas a extremos, por un lado por rezagar las reformas fiscales, disminuir el gasto corriente y también minimizar la potencial recaudación fiscal y, por otro, la defensa a ultranza de privilegios y automatismos al crecimiento del gasto en remuneraciones y pensiones, por casi cualquier medio.

Estamos, pues, en una época de turbulencia grave que no puede ser comparada con muchas situaciones que han sucedido en el país en la segunda mitad del siglo XX. Quizás lo más parecido a esa situación son las polaridades que se dieron en los años cuarentas. No es sencillo calcular cómo se van a desarrollar los acontecimientos, aunque es posible establecer que algunos sectores se han debilitado mucho al emplear fuerza excesiva que ha significado problemas para sectores amplios de la población. Pareciera que esta fórmula de llegar a situaciones extremas domina la forma de gestionar los pulsos, al recurrir al daño, o la amenaza de daño extremo a terceros para lograr (o impedir) los cambios que se promueven.

Lo grave es que esta debilidad se pueda convertir en una terrible desventaja no para sostener privilegios sino para garantizar el propio estado social de derecho y ese avanzado pacto social, en tiempos de una correlación de fuerzas que no es favorable. La selección de escenarios y objetivos no pueden ser, una vez más, los incorrectos.

Muchos intentos y magros resultados en reformas fiscales.

Larga espera.

El país no tuvo una reforma fiscal durante 25 años. La anterior aprobada fue en 1995, la que estuvo centrada en un incremento de la base y tasa del Impuesto de Ventas y mejoras en la administración y los controles a la evasión. Paralelamente, el gobierno planeó una reforma de fondo al régimen de pensiones del magisterio nacional, que cerró el régimen de reparto, redujo beneficios, también portillos pero abrió otros portillos. El conflicto por pensiones fue reprimido con fuerza, y se sostuvo la reforma con importantes costos políticos.

En Costa Rica, los déficit fiscales han sido recurrentes, los que se enfrenan con endeudamiento del gobierno central y recargo a la política monetaria de responsabilidades fiscales, que debe hacer lo propio y paliar los hoyos fiscales. Esto a la larga afecta el crecimiento de la producción para el mercado interno.

La excepción a los recurrentes déficit fiscales se dio durante la Administración Pacheco cuando hubo superávit luego de algunas mejoras en la capacidad de recaudación y control del gasto, e ingresos frescos por un año, medidas aprobadas por la Asamblea Legislativa en un plan de contingencia. En ese período, el esfuerzo por lograr una reforma fiscal de mayor calado para modernizar impuestos y mejorar la administración fiscal, con un importante balance distributivo entre renta e IVA y que logró el apoyo de todos los sectores sociales; esta fue tramitada en una Comisión Mixta Fiscal. Llegó a su aprobación legislativa en primer debate. En Comisión y Plenario, la reforma logró superar todos los recursos disponibles de obstrucción legislativa, incluido un carretillo de mociones. Poco después la Sala Constitucional la rechazó por vicios de procedimiento y el parlamento no subsanó esos procedimientos. Hasta ahí llegó el proyecto integral fiscal, que entre otras cosas incorporaba la renta global y universal, que ha sido base de otros intentos de reforma, ya más livianos y menos balanceados, a fines de la Administración Chinchilla, en la segunda parte de la de Solís y ya muy reducida en contenidos en la actual Administración. El bajo nivel de endeudamiento que dejó la Administración Pacheco gracias a ingresos frescos, crecimiento económico, control de gasto, incluidos intereses, fue la otra base holgada para lo que siguió.

Los impactos en el país de la crisis internacional del 2008 fueron moderados con gasto recurrente, no de inversión, y con crecimiento del nivel de deuda pública y del empleo público en descentralizadas. Sin embargo, las condiciones generales para una menor demanda agregada quedaron colocadas: mayor desigualdad, un alto nivel de desempleo, estancamiento de los ingresos de los hogares. El endeudamiento público inició su expansión sistemática, la que aún no se ha detenido.

Alarma al borde del precipicio.

La deuda actualmente representa una proporción respecto a la producción nacional por encima de lo calificado como aceptable; además por la premura para recaudar, sus vencimientos se agrupan en fechas de corto y mediano plazo y con tasas relativamente altas. En los últimos años, por la situación fiscal, el país ha tenido bajas en las calificaciones de riesgo país y alertas de organismos internacionales. También se cristalizó un acuerdo amplio de los especialistas sobre el riesgo de crisis sobre la magnitud del problema y urgencia de alguna reforma fiscal, aunque no sobre sus causas, ni sobre las medidas a incluir y su mezcla. La inversión extranjera también tomó nota del incremento del riesgo. Las advertencias de los organismos financieros se han hecho acompañar de ofertas de financieras para prestar al país en condiciones financieras (plazo y tasa) favorables una cantidad de varios miles de millones de dólares para facilitar una superación no tan traumática del déficit, bajo ciertas condiciones, originalmente la aprobación de la reforma al IVA.

El precipicio estaba ya muy cerca, lo que se repetía un día sí y el otro también. El espacio político para postergar una decisión se fue cerrando y la percepción de crisis en población se hizo más que mayoritaria. Los altos niveles de endeudamiento del país y las urgencias del ministerio de Hacienda para recolocar títulos y colocar nuevos para sustentar el nuevo gasto presionaron las tasas de interés y la incertidumbre afectó la inversión de privados y desestimuló la compra de bienes duraderos. Momentos de altísima incertidumbre correspondieron  al anuncio de una crisis de liquidez por la dificultad del Ministerio de Hacienda para renovar deuda mayoritariamente colocada a corto plazo, o llenar las nuevas necesidades de financiamiento con nuevas colocaciones,  Sin reforma fiscal el país estaría en problemas muy serios. Quizá esto reforzó la apreciación social de que estos problemas se resolverían casi milagrosamente con la aprobación de la reforma.

Las reformas recuperan viabilidad con transformaciones de fondo.

La situación política y el choque de visiones sobre el problema y cómo resolverlo en la Asamblea Legislativa impidió que avanzara no solo un proyecto integral, sino cualquier proyecto. Algunos diputados y medios de comunicación esgrimieron que un control del gasto significativo sería condición para cualquier otro paso. Con la Nueva administración, luego de algunos meses de impasse, se abrió la posibilidad de avanzar un conjunto de proyectos, cuya suma podría originar una reforma viable, que estaban en corriente legislativa y que no habían progresado con agilidad; giraron sobre gasto (pensiones, algunos cambios en remuneraciones del empleo público), IVA, renta, mejora administrativa tributaria para enfrentar la evasión y la Regla Fiscal.

La reforma al Impuesto Ventas para convertirlo en un IVA, que dejaba la tasa general inalterada y ampliaba su base para adecuar a los cambios en la estructura productiva y de consumo que habían dejado obsoleto este impuesto. Su alcance fue reducido al dejar algunos servicios (educación, salud) con tasas menores o simbólicas, sin por ello mejorar la equidad del impuesto. También se agregaron otros bienes con tasas aún más bajas. Estas modificaciones agregan algunas dificultades técnicas y reducen la capacidad de recaudación del IVA, sin embargo, no sacrifican la trazabilidad de las actividades, especialmente en los servicios. Esta es la reforma de ingresos mayor en cuanto a potencial de recaudación. La reforma a renta resolvió algunos problemas técnicos, no incluyó a sectores exonerados y dejó de lado dos aspectos contemplados en las reformas anteriores: dejar de ser territorial y no separar y tratar por aparte las diferentes fuentes de ingreso de un mismo contribuyente.

Lo referido al gasto en las reformas se ocupa entre otros asuntos de reducir automatismos en el crecimiento de los salarios públicos (anualidades) y dejar la base porcentual para utilizar una base de monto fijo. Era conocido que su efecto en la reducción del gasto sería importante en el largo plazo, aunque modesto en el corto plazo. No obstante, la resolución de la Asamblea Legislativa lo tomó como el test de disposición del estado a corregirlos ritmos de crecimiento del gasto. Este elemento introdujo reacciones de las organizaciones del sector público. Sin embargo, tanto la reforma general del estado y del empleo público se separó de la discusión de esta reforma mínima y ya muy atrasada

La regla fiscal, una restricción permanente para la política fiscal en procura de  la solidez fiscal, es pieza central de las reformas; está orientada a regular el crecimiento del gasto público (con consideraciones para algunas instituciones y para las que estén en régimen de competencia), no solo del gobierno central, según el nivel de crecimiento del PIB y el rango de nivel de endeudamiento. Para el 2020 limita el crecimiento del gasto al 75% del promedio de 4 años del crecimiento del PIB, cifra muy inferior a la evolución del gasto corriente, con una proporción de endeudamiento algo mayor al 56%. Toda una contracción a la demanda interna desde lo público Si ese endeudamiento escala por encima del 60%, previsiblemente muy cerca de alcanzarla, la regla puede afectar no solo el crecimiento del gasto corriente sino también el gasto de inversión. Le agrega por ley especificidad a viejas reglas fiscales, constitucionales o legales, ya conocidas y resueltas de forma permisiva por la Sala Constitucional. Por lo tarde en que se llega a aprobar esta regla y por sus parámetros, ya queda poco margen para poder emplear la inversión como elemento anticíclico.

El otro elemento de manejo de la transición hacia una fiscalidad más balanceada en el mediano plazo es el cambio en la composición y estructura de la deuda pública que procuraría reducir la atención de la deuda, destino de un tercio del presupuesto del Gobierno. El gobierno identificó fuentes y mecanismos: endeudamiento internacional con organismos internacionales que han ofrecido créditos y la emisión de los llamados eurobonos. Ambas fuentes podrían permitir tener colocaciones a mayor plazo y mejores condiciones financieras a la deuda actual. Si progresan las iniciativas, se podría reducir las tasas de interés del mercado, al reducir la presión que significa la captación urgida del Ministerio de Hacienda. También permitiría una mayor holgura en el manejo y crecimiento del gasto público. Por lo pronto solo ha sido aprobada la emisión de una parte de los eurobonos y se anuncia oposición. Un nuevo atraso en su aprobación restaría margen de maniobra.

Huelga y protesta.

En los meses finales de trámite de las reformas, en las calles se desarrollaba la huelga política contra la reforma en curso, y resultó la de más larga duración de la que se tenga registro. Incluyó a organizaciones del magisterio nacional, sindicatos CCSS y otras organizaciones del sector público y recurrió a bloqueos, cierres de escuelas, entre otros actos de protesta.  Múltiples negociaciones con el Poder Ejecutivo exigían retirar la reforma de la Asamblea Legislativa en un período de sesiones ordinarias, durante el que es potestad de la Asamblea definir los proyectos a conocer, no al gobierno. Se dieron varios acuerdos con las dirigencias,  pero no se sostuvieron al ser consultadas con algunas bases muy enardecidas por la propia retórica que precedió y acompañó todo el conflicto. Finalmente se levantó la huelga cuando ya habían pasado los proyectos.

¿Alivio?

Las reformas finalmente llegaron a aprobarse a fines del 2018, pasar el filtro de la revisión de la Sala Constitucional y recibir aprobación de segundo debate. Los cambios en remuneraciones comenzaron a ejecutarse a principios del 2019, con algunas excepciones fuera del gobierno central, pero el grueso de la reforma se deja para arrancar el segundo semestre del año.

El cuarto esfuerzo, largo y complejo, por reformar de la fiscalidad del país de las últimas dos décadas coronó con un conjunto de reformas que sufrieron variaciones sustanciales durante su trámite en alcances, forma y contenido.  Una vez aprobadas, comenzó la carrera por hacer operativas las reformas: preparación de reglamentos, procedimientos y formularios, adaptación de sistemas, capacitación, nuevas estimaciones de ingresos, preparación de normas de presupuesto 2020, e infinidad de tareas. Si la incertidumbre de fines de año giraba sobre la crisis que se vendría de no aprobarse, una vez aprobada, la incertidumbre cambió de objeto y creció.

En los meses anteriores a Junio del 2019, fecha de entrada de las reformas, alimentada por algunos titubeos se manifestaron nuevas especulaciones: no hay capacidad para implementar las reformas, fallas en la facturación electrónica impedirá su generalización, los formularios están atrasados, los reglamentos aún no están listos en su forma final (ni lo podrán estar), entre otras muchas dudas. Lo cierto es que Hacienda sí pudo preparar, no sin dificultades y algunos tropiezos.

Dos gigantescas incertidumbres paralizaron compras e inversiones de la población, las empresas y de sectores del estado sobre si se podrá echar a andar la reforma y cuánto y cómo va a afectar a los distintos sectores y estratos sociales. Cuando se aprobó, se pensó que lo peor de la incertidumbre había pasado pero se estaba y se está lejos de colmar las expectativas creadas por la incertidumbre por lo que se veía como una crisis económica inminente y por la implementación y afectaciones de la reforma tal y como quedó al final. Lo que se define como real es real en sus consecuencias llega cumplirse con la postergación de la inversión y el consumo, especialmente en productos duraderos (vivienda, autos y otros vehículos, etc.), lo que redujo la demanda de hogares y empresas por crédito. Las tasas de interés han bajado pero aún no se presenta el crecimiento de la demanda por crédito. También estos indicios, junto el muy alto nivel de capacidades ociosas de factores productivos, hacen pensar que hay un importante espacio para una política monetaria que no conduzca a descontrolar la inflación.

Aunque ninguna de las dos preocupaciones que generan incertidumbre comentadas tienen la magnitud que se les atribuye, lo que puede mostrarse por el bajo impacto que la incorporación del IVA tuvo sobre los precios durante el primer mes de vigencia y la ampliación de contribuyentes a ese impuesto y su incremento en la recaudación, a pesar de la desaceleración de la economía.

Pero una tercera tendencia viene a agravar el panorama: una desaceleración de la mayor parte de los sectores de la economía asociados a la demanda interna y a ciertos productos nacionales (de régimen definitivo) de exportación que se puede observar ya por meses. Lo que mantiene el crecimiento del PIB son los servicos, las zonas francas y el régimen de perfeccionamiento de activos. Se juntan las tendencias de largo plazo, descritas al principio del escrito con los elementos más coyunturales recién tratados.

A su vez, la desaceleración económica, originada en la caída de la demanda privada, tendrá, dentro de algún tiempo, consecuencias negativas en la recaudación de los impuestos sobre la renta y eventualmente sobre el IVA, lo que torna más crítica las restricciones al gasto público. Una caída adicional de la demanda pública puede reforzar la desaceleraión económica.

Un entorno internacional cada vez más complejo, difícil de pronosticar.

Por lo pronto, la desaceleración de la economía tiene como origen central aspectos de confianza para invertir y disposición a consumir internamente. Por meses, sin embargo, ya se han presentado caídas en los términos de intercambio, en la exportación de algunos productos de exportación tradicionales y las exportaciones a Nicaragua (por su conflictividad y caída por tres años consecutivos de su producción) y a otros países de Centroamérica. Buena parte de nuestra vieja economía encuentra en estos elementos el origen de su caída en el ritmo de expansión, al punto de llegar a la contracción de su producción.

Los riesgos no acaban ahí. Es larga la lista de posibles complicaciones del entorno mundial: Los EEUU y China desaceleran su crecimiento y mantiene en vilo al mundo por su conflicto comercial; la Unión Europea no crece y espera los impactos del llamado BREXIT; América Latina creció muy lentamente y varios países tienen serios problemas económicos y políticos (Argentina, México, Venezuela, Nicaragua, para citar solo los destacados). Aún resueltos los conflictos comerciales, no será fácil que el mundo recupere una senda robusta de crecimiento en un futuro cercano.

Así pues, son muchos e importantes los focos de desaceleración o incluso de contracción económica en el entorno internacional. Por supuesto que el desenlace no tiene pronóstico fijo para cada posible complicación, tampoco son de fácil pronóstico las posibles repercusiones en el país aunque son esperables; son difíciles de calcular el signo y la magnitud de esos impactos.

El pronóstico es muy complejo, pero por lo pronto no es halagüeño, ni está exento de bifurcaciones de riesgo.

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Luego de esperar 25 años para encontrar una nueva reforma fiscal, el proceso no podía ser fácil para llegar a resultados y para desplegarlos. El cuarto intento por lograr reformar se encontró con una estructura económica muy cambiada, un sistema político rodeado de malestar y con una dificultad esencial para adaptar las instituciones. Fue un proceso complejo, con tensiones que surgieron desde cualquier sector y que enfrentaron intereses largamente en disputa. El papel de las expectativas ha sido crucial, han marcado los contenidos de las reformas y también las formas de resolver el conflicto. El papel de las noticias falsas y el atizar los temores, tan propios de nuestro tiempo, estuvieron presentes. El desenlace final esta por verse, aunque se ha alcanzado una cima, ciertamente no la cima mayor, ni tampoco se ha conjurado el peligro de caer. Una vez más, no caímos en el profundo abismo, ni alcanzamos la solución final, una vez más se tomó el camino de la gradualidad.

Los pulsos por posesiones y posiciones se juntarán con la lucha por la supervivencia en un entorno nacional desacelerado y en uno internacional de gran incertidumbre y múltiples posibles caminos. Seguiremos como nación un camino de tensiones porque no hay alguna fuerza como para plantear un nuevo rumbo aceptablemente incluyente. La esperanza es que se pueda construir la disposición a alcanzar un acuerdo sobre rumbo entre fuerzas que no tienen capacidad de imponer su propia visión, esto es, que se llegue a abrir una negociación entre nosotros.

 


Miguel Gutiérrez Saxe, Economista de formación, fundador y director del Estado de Nación por más de 20 años y actual colaborador. Partidario del poder suave.

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